美國應(yīng)急通信發(fā)展與借鑒

陳建明+姚國章

世界各國都十分重視應(yīng)急通信體系的建設(shè)，特別是發(fā)達(dá)國家，憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和先進(jìn)的技術(shù)水平，在應(yīng)急通信體系建設(shè)方面做出了很多重要的探索。作為世界頭號強(qiáng)國的美國，在應(yīng)急通信方面經(jīng)歷了較長時間的發(fā)展，形成了較為完備的應(yīng)急通信管理體系，成為全球應(yīng)急通信應(yīng)用與發(fā)展的典范。

總體而言，美國作為全球領(lǐng)先的應(yīng)急通信體系建設(shè)的實踐者，在長期的發(fā)展中已積累起了豐富的經(jīng)驗，特別是頒布像“國家應(yīng)急計劃”（National Response Plan， NRP）與“國家應(yīng)急通信計劃”等這樣的行動計劃，給美國各級政府部署應(yīng)急通信體系建設(shè)和發(fā)展指引了行動方向，逐步形成了高效清晰的操作流程與科學(xué)協(xié)調(diào)的運作機(jī)制，使得應(yīng)急通信在各種災(zāi)害的應(yīng)急救援中發(fā)揮了顯著的成效，極大地減少了人員傷亡與財產(chǎn)損失。在應(yīng)急管理和事件響應(yīng)方面，中國和美國有很多相似之處：地域廣闊，事件發(fā)生的種類、頻次和影響面都很類似;應(yīng)急響應(yīng)也是各部門、各級政府（中央/聯(lián)邦、省/州、市/市、縣/郡）協(xié)同作戰(zhàn)，對事件處置/響應(yīng)的客觀要求和現(xiàn)場應(yīng)急通信的現(xiàn)實需要應(yīng)該是相同的。相關(guān)的做法和經(jīng)驗對正在面臨同樣需求的我國而言，具有不可多得的借鑒意義和參考價值。

美國應(yīng)急通信管理

美國應(yīng)急通信管理體系的核心是國家通信系統(tǒng)（National Communications System， NCS）。NCS 通過委員會、立法以及附屬組織進(jìn)行管理，目前的組織成員包括聯(lián)邦應(yīng)急管理署、國土安全部等35個部、委、局機(jī)構(gòu)。同時，NCS 負(fù)責(zé)管理國家通信協(xié)調(diào)中心等共24個組織或理事會，這些組織和理事會都是為國家安全和應(yīng)急準(zhǔn)備（National Security and Emergency Preparedness， NS/EP）計劃服務(wù)的。“9·11”事件后，美國聯(lián)邦政府將22個機(jī)構(gòu)合并組建國土安全部，作為美國最高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

NS/EP 計劃是20世紀(jì)90年代初美國政府開始推行的，主要是為了用于應(yīng)對突發(fā)事件。該計劃是在通信系統(tǒng)中嵌入了應(yīng)急容災(zāi)功能，寓應(yīng)急容災(zāi)通信于民用系統(tǒng)中。NS/EP 計劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全國通信系統(tǒng)對于保障應(yīng)急通信的責(zé)任，通過硬件布設(shè)、冗余度、移動性、互連性、互操作性、可存儲和安全性等手段，保證關(guān)系聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)命運的全國通信基礎(chǔ)設(shè)施的抗毀性。美國應(yīng)急通信管理體系的架構(gòu)如圖1所示。

2008年7月，美國國土安全部在國會的指導(dǎo)下制定了第一個“國家應(yīng)急通信計劃”，其目的是在國家層面對應(yīng)急通信作整體戰(zhàn)略規(guī)劃，提高緊急服務(wù)提供者和相關(guān)政府部門的應(yīng)急能力，加速實現(xiàn)全國應(yīng)急通信系統(tǒng)的互聯(lián)互通。

為了充分保障政府部門應(yīng)急通信的需要，美國在應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)管理方面，不僅注重公共電信網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)應(yīng)急業(yè)務(wù)的布置，同時更注重加強(qiáng)公共安全（應(yīng)急通信）專用網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和建設(shè)。美國50個州都有覆蓋全州的公共安全通信系統(tǒng)，70%都是政府共用、專用網(wǎng)絡(luò)，還有各地方政府的專用應(yīng)急通信系統(tǒng)，覆蓋了美國75%的人口區(qū)域。2010年3月，美國發(fā)布了“國家寬帶計劃”，通過寬帶，可使得應(yīng)急救護(hù)人員能發(fā)送和接收視頻及數(shù)據(jù)，確保所有美國人都能享受緊急服務(wù)，并能改進(jìn)緊急時刻通知美國人危險的方式等，而建設(shè)專用的公共安全寬帶系統(tǒng)就是“國家寬帶計劃”的一個重要組成部分。

為了全面提升美國應(yīng)急通信的保障能力和水平，美國政府于2012年初正式啟動了規(guī)模宏大、影響深遠(yuǎn)、在全球具有示范意義的“FirstNet” （First Responders Network，即“第一應(yīng)急響應(yīng)人員網(wǎng)絡(luò)”）項目的建設(shè)，這一項目的實施為建設(shè)全國性的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)提供了全新的思路和模式，為夯實應(yīng)急通信基礎(chǔ)、強(qiáng)化應(yīng)急通信保障能力探索了一條有效的路徑。

FirstNet擬解決的關(guān)鍵問題有：實時的跨機(jī)構(gòu)的通信和協(xié)作、現(xiàn)有公共安全系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通、全國范圍內(nèi)的公共安全分組通信、覆蓋范圍延伸到?jīng)]有網(wǎng)絡(luò)覆蓋或者覆蓋效果不佳的農(nóng)村地區(qū)、可部署的處理大范圍突發(fā)事件的基礎(chǔ)設(shè)施等。從現(xiàn)場應(yīng)急處置的業(yè)務(wù)需求來看，這一網(wǎng)絡(luò)將為一線應(yīng)急響應(yīng)者提供以下業(yè)務(wù)功能：從攝像設(shè)備或者從現(xiàn)場直升機(jī)的監(jiān)控設(shè)備中獲取現(xiàn)場視頻進(jìn)行實時傳輸，將正在燃燒的建筑的圖紙下載到手持終端，在危機(jī)發(fā)生時，迅速地與其他城鎮(zhèn)和城市的人員進(jìn)行在線安全聯(lián)絡(luò)等。經(jīng)過2年多的運作，F(xiàn)irstNet項目已取得了多方面的成效。

我國應(yīng)急通信體系存在的問題

通過對美國、歐洲和其他國家應(yīng)急通信規(guī)劃體系和系統(tǒng)建設(shè)的研究，并與我們國家應(yīng)急通信規(guī)劃和建設(shè)的現(xiàn)狀對比，發(fā)現(xiàn)目前我國應(yīng)急通信系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)存在以下幾個方面的問題。

應(yīng)急通信體系的規(guī)劃、建設(shè)和完善，需要各部門、各專業(yè)領(lǐng)域（技術(shù)、體制、體系、管理和使用）的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和努力。我國對應(yīng)急事件的劃分和主管從頂層設(shè)計上就分開了。具體規(guī)劃實施上也沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺，各自為陣。尤其是針對現(xiàn)場統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)的系統(tǒng)和機(jī)制沒有建立起來，現(xiàn)場參與事件處置/響應(yīng)或救援的各部門第一響應(yīng)人員的通信沒有得到很好的保障。

國家應(yīng)急通信建立在幾乎完全依賴公共電信網(wǎng)的基礎(chǔ)上。工業(yè)和信息化部作為國家應(yīng)急通信的主管部門，這樣描述我國應(yīng)急通信的現(xiàn)狀：“應(yīng)急通信是在出現(xiàn)突發(fā)緊急情況時，綜合利用有線、無線、衛(wèi)星等多種通信資源，保障應(yīng)急指揮、緊急救援的重要通信方式。應(yīng)急通信依托公眾通信網(wǎng)，是公眾通信網(wǎng)的重要延伸和補(bǔ)充。”但問題是電信企業(yè)的公共通信系統(tǒng)的恢復(fù)和暢通并不能真正保障政府應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急通信的要求。我國有《國家通信保障應(yīng)急預(yù)案》，但沒有政府應(yīng)急通信保障規(guī)劃和方案。國家最近發(fā)布的“寬帶計劃”沒有包含政府應(yīng)急通信寬帶的相關(guān)內(nèi)容。

應(yīng)急平臺體系建立和項目建設(shè)偏重于領(lǐng)導(dǎo)決策型的系統(tǒng)。應(yīng)急聯(lián)動只考慮了報警呼叫、輔助和支持政府各部門在指揮中心決策，或與不同部門指揮中心應(yīng)急聯(lián)動的要求（遠(yuǎn)離屬地或現(xiàn)場）。快速接入報警和領(lǐng)導(dǎo)快速決策很重要，但這只是救援或響應(yīng)的開始。正確決策后，大規(guī)模的人員、裝備和救援物質(zhì)如何快速、高效、有序地組織協(xié)調(diào)和調(diào)配，是應(yīng)急響應(yīng)更重要的過程。這需要跨部門、跨區(qū)域的現(xiàn)場統(tǒng)一指揮體系，面向現(xiàn)場第一響應(yīng)人員應(yīng)急通信專用系統(tǒng)，統(tǒng)一規(guī)劃與實際的大范圍部署、覆蓋來實現(xiàn)。目前，只有很少的城市有這樣的規(guī)劃和具體實施。endprint

現(xiàn)在可以考慮的應(yīng)急通信，偏重于利用快速部署和臨時通信手段（衛(wèi)星、常規(guī)對講機(jī)和單兵系統(tǒng)），但與政府應(yīng)急通信專用無線系統(tǒng)相比不夠完整、全面、可靠。

目前，地方政府只認(rèn)為重大事件需要政府專用無線通信系統(tǒng)來保障，已規(guī)劃建設(shè)的城市大多數(shù)是因此而為，如：北京奧運會、上海世界博覽會、廣州亞運會等。跨部門、跨區(qū)域、面向事件響應(yīng)的現(xiàn)場統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)體系或機(jī)制不明確、不完善。缺乏保障這一體系或體制高效運轉(zhuǎn)、穩(wěn)定可靠、互聯(lián)互通的政府無線應(yīng)急通信系統(tǒng)。這就是國際電信聯(lián)盟定義的、歐洲各國實施的公共保護(hù)和救災(zāi)（PPDR） 系統(tǒng)。

已經(jīng)有的各部門的專用系統(tǒng)也不完善，正在討論的PPDR平臺沒有將主要的PPDR部門和用戶包括進(jìn)來。目前只有公安與消防系統(tǒng)的無線通信系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)比較完善，其他政府響應(yīng)和支援部門，如衛(wèi)生、救援、交通、電力等還沒有完善的規(guī)劃和裝備，沒有納入統(tǒng)一規(guī)劃和實現(xiàn)現(xiàn)場互聯(lián)互通，從而保證統(tǒng)一指揮。

完善我國應(yīng)急通信體系建設(shè)

完善法律、法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案中對應(yīng)急通信的完整定義，尤其是明確政府專用無線指揮、調(diào)度和面向現(xiàn)場事件響應(yīng)的所有部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的通信保障。

制定國家應(yīng)急通信規(guī)劃，對于最基本同時也是最重要的政府專用無線通信指揮調(diào)度網(wǎng)的建設(shè)，建議以省為單位，規(guī)劃一個共享的、為所有應(yīng)急響應(yīng)部門和第一響應(yīng)人員使用的、適合所有應(yīng)急事件，包括重大計劃事件和日常使用的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)。分階段、分區(qū)域逐步推廣和建設(shè)實施。在“國家寬帶計劃”中考慮并加入政府專用應(yīng)急通信寬帶系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)的內(nèi)容。明確規(guī)劃建設(shè)主體和政府預(yù)算保障，按電信系統(tǒng)的客觀要求，建立從系統(tǒng)規(guī)劃、投資建設(shè)，到系統(tǒng)運營維護(hù)和升級管理及人員、技術(shù)保障機(jī)制等方面完整、不斷完善、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的體系。

重心向下，面向現(xiàn)場，充實基層（省規(guī)劃，市縣全覆蓋）專用無線通信基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，落實和體現(xiàn)“屬地為主”的應(yīng)急管理和響應(yīng)機(jī)制能力。以公共安全和政府電子政務(wù)有線與無線專網(wǎng)為核心，有線和無線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機(jī)動通信系統(tǒng)相配套。輔助快速部署和衛(wèi)星通信系統(tǒng)，形成完善、可靠的快速響應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急通信保障體系。

通過對應(yīng)急平臺建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，全面深入快速地推進(jìn)應(yīng)急指揮平臺的建設(shè)，逐步將公安、消防、醫(yī)療、交通、電力、安全監(jiān)管等部門的系統(tǒng)接入應(yīng)急平臺，解決不同部門、不同地域來源的突發(fā)事件的監(jiān)測監(jiān)控和預(yù)警信息的匯總和分析問題，解決不同部門、不同地域突發(fā)事件的協(xié)同應(yīng)對問題，有效整合信息資源和平臺系統(tǒng);針對各級、各類應(yīng)急平臺的不同需求，形成應(yīng)急數(shù)據(jù)匯集與分級分類管理方案，實現(xiàn)各級應(yīng)急信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享和指揮員決策的高效、快速和準(zhǔn)確。

[作者陳建明：摩托羅拉系統(tǒng)（中國）有限公司全球政府事務(wù)部高級總監(jiān)]

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