水資源可持續利用與水務一體化管理

高兆翔GAO Zhao-xiang；張海英ZHANG Hai-ying

（①濟寧市南四湖水利管理局，濟寧 272000；②濟寧市梁濟運河管理處，濟寧 272000）

（①Jining City Nansihu Water Conservancy Bureau，Jining 272000，China；②Jining City Liangji Canal Management Office，Jining 272000，China）

1 經濟社會可持續發展必須依靠水資源的可持續利用

1.1 新世紀宏觀決策必須走可持續發展之路 可持續發展，是指“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展。”這個概念是1987 年由挪威前首相布倫特蘭夫人為世界環境與發展委員會主持編寫的向聯合國提交的《我們共同的未來》報告正式提出的。經1992 年里約熱內盧聯合國世界環境與發展大會《21 世紀議程》的認同，可持續發展成為各國解決環境、人口、資源、貧困等問題，提高生活質量，尋求社會全面協調發展的指導原則以及各國發展戰略的基本理論依據。可持續發展觀作為人類的一種新的發展觀，具有獨特的自然、經濟、社會、文化以及倫理觀，是可持續經濟、可持續生態和可持續社會三個方面的和諧統一。我國對可持發展理論高度重視，1992 年聯合國環境與發展大會后，1994 年3 月25 日，國務院即組織編制完成了《中國21 世紀議程》，為我國未來的發展描繪了一幅宏偉的藍圖，正式宣告了我國實施可持續發展戰略的開始和決心。其內容大體可分為可持續發展總體戰略、社會可持續發展、經濟可持續發展、資源可持續利用與環境保護四大部分。

1.2 水資源的可持續利用是經濟社會可持續發展的前提和保障 水資源在可持續發展過程中與人口、資源、環境和經濟有著密不可分的關系。《21 世界議程》第18 章中關于水資源可持續利用問題強調指出：要保護水資源的質量與供應，采取綜合措施解決水資源開發、利用、管理中的問題。主要工作內容有：水資源綜合開發與管理；水資源評價；水資源、水質和水生態系統保護；飲用水的供應與衛生；水與城市可持續發展；可持續糧食生產及農村發展用水；氣候變化對水資源的影響。水資源持續利用問題，含于第十四章“自然資源保護與可持續利用”之內，其主要內容有：水的長期供求計劃與水資源評價；水資源、水質和水生態系統的保護；地下水資源的可持續利用及保護；保障城市生產與工業可持續用水；水污染控制和污水資源化：氣候變化對水資源的影響及適應性戰略；水資源管理體制改革及其能力建設。

目前，我國人均水資源量為1640～1750m3，約轉換成可利用量只有595～680m3。即使是這一個數字，全國各地還存在地域分布不均和時空分布不均，許多水資源很難被有效利用，況且本來就不多的水資源還有許多被污染、浪費等。因此，缺水，特別是北方地區缺水已成為中華民族生存與發展的心腹之患。特別是近年來，我國洪澇、干旱災害頻頻，部分城市出現缺水危機，這些因水旱災害出現的問題證明了水利基礎設施在國民經濟可持續發展中的重要地位。

1.3 水資源可持續利用的原則 從以上理論出發，水資源的可持續利用須涵蓋兩方面內容：一是利用的目標上，要滿足世世代代人類用水需求，以體現代內代際之間的平等，人類共享環境、資源；要實現人口、資源、環境和經濟的協調發展，避免單純追求經濟效益的弊端。要處理水資源與社會經濟發展和生態環境的關系，使水資源在整體上發揮最大的經濟效益、社會效益和環境效益；二是在利用的方式上，要堅持持續的整體協調的利用方式，避免竭澤而漁的掠奪方式和粗暴的非持續利用方式。從人定勝天、向大自然無節制的索取轉變為按照自然規律辦事、人與自然和諧相處；從防止水對人類的侵害轉變為在防止水對人類的侵害同時，要特別注意防止人類對水的侵害。

根據這個概念，在水資源開發利用過程中，須堅持以下原則：

1.3.1 要堅持人水和諧相處的原則 人是自然的保護者和享受者，不是自然的征服者、駕馭者，所以，水資源的開發利用不能采用竭澤而漁的行為，只向自然索取，而應在滿足人類需要的同時也要滿足水生態的需要，在考慮經濟用水、社會用水的同時，更要考慮生態用水、環境用水，處理好人和水的關系。

1.3.2 要堅持以水定發展的原則 要以水資源的供給定產業結構，定經濟布局，定城市布局，定城市功能，定經濟社會發展速度和規模，一切都不能超過水承載能力。

1.3.3 要堅持統籌規劃綜合治理的原則 除害興利結合，開源節流并重，防洪抗旱并舉，妥善處理上下游、左右岸、干支流、城市和農村、流域與區域、開發與保護、建設與管理、近期與遠期等各方面的關系。做到有序開發、供需平衡、結構優化，更好地發揮水資源的綜合效益。

1.3.4 要堅持流域與區域管理相結合的原則 從水資源的系統性、整體性出發，對水資源首先要實行流域管理。但由于水資源的時空分布不均的特點，形成了各地的水資源的特點，因此，在水資源的開發利用過程中又必須從各地的實際出發，因地制宜。

1.3.5 要堅持市場調節和政府調控相結合的原則 宏觀調控與市場配置相結合是保證資源、環境與經濟、社會協調持續發展的重要手段之一，有利于當代人與后代人健康、持續的發展，宏觀調控能保證人口、資源、環境與經濟的協調、持續發展。市場配置可提高資源利用效率和活躍市場經濟，加速經濟、社會發展，二者缺一不可。

2 目前水資源管理中存在的主要問題

我國水資源的開發利用與管理大致可分三個不同的發展階段：

第一階段：這一階段可從新中國成立開始，到“十一屆三中”全會之前。其特點是：水利建設“以糧為綱”，以防洪、灌溉為重點，重建設，輕管理。在這一階段中，一座接一座的大中型水庫拔地而起，群眾性小型工程如雨后春筍，引黃引河引湖引庫灌區星羅棋布。由于大規模的水資源開發利用工程建設，水資源可利用量遠大于社會經濟發展對水的需求量，水給人們的印象是“取之不盡、用之不竭”的。

第二階段：這一階段可從“十一屆三中”全會，到“九五”計劃開始。在此階段中，由于人口的迅速增長和經濟的快速發展，對水資源的需求量越來越大，表現出較為普遍的缺水現象，尤其在部分沿海城市，隨著人口增加和經濟發展，水資源緊缺現象日趨嚴重。1989 年建成的引黃濟青大型跨流域調水工程，就是以工業、城市供水為主兼顧沿途農業和人畜飲水的綜合性基礎設施。這期間水環境問題也開始突出表現出來，如山東省已出現較為嚴重的水污染、地下水超采、海水入侵等環境問題。這一階段中，水的問題日益引起人們的廣泛關注，水的資源意識、水的有限性認識開始為社會所接受。開始強調“加強經濟管理，講究經濟效益”。

第三個階段：這一階段可從“九五”計劃開始到現在。1996 年，第八屆全國人大第四次會議上審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010 年遠景目標綱要》明確提出，要實現中國跨世紀藍圖，必須實施科教興國戰略和可持續發展戰略，要積極推進經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，并提出了相應的對策和措施。按照可持續發展戰略和科教興國戰略的指導思想，在水資源開發利用中開始強調，要與水土資源規劃和國民經濟生產力布局及產業結構的調整等緊密結合，進行統一的管理和可持續的開發利用。只有通過合理開發，區域調配，節約利用，有效保護，實現水資源總供給與總需求的平衡。但是傳統的水資源分割管理體制的弊端也逐漸顯露出來，主要表現在：

①政府多頭管制，多龍治水，管理體系弊端重重；②資源配置不合理，宏觀調控不力；③部門利益突出，水事秩序管理較亂；④管水職能分散，步調難以一致。

3 境外水務管理體制分析及我國水管體制改革整體現狀

3.1 對境外較為成功的水務管理模式的介紹 境外水務管理模式有多種，不同的國家(地區)根據其自身的政治、經濟、法制、社會發展與歷史背景，形成了各具特色的水務管理模式。而美國、法國、英國、新加坡和香港地區這五種管理模式基本上涵蓋了世界各國和地區對水資源較為成功的管理模式，較好地處理了人與水環境、經濟發展之間的關系。下面就簡單介紹一下美國和英國的水務管理模式。

3.1.1 美國水務管理模式 美國在水務建設上高度強化政府行為，美國的城鎮供水管理體制大致可分為三級管理：聯邦、州和地方，并主要由州一級政府負責。聯邦政府作用主要是制定政策、法規、規劃并監督實施，同時也負責大水利工程的建設與管理。州一級的管理因地理、環境的不同各異，以加利福尼亞州為例，它采取的是水資源統一管理的三級管理模式，其中聯邦機構主要有墾務局、陸軍工程兵團和土壤保持局。加州水委員會和加州水資源局負責州水資源開發與管理。水委員會負責水權管理和發放排污許可證，編制各地區的水資源保護規劃，與水有關的公共安全，包括防洪調度和大壩安全監督，負責水工程的建設和運行。

3.1.2 英國水務管理模式 英國目前實行的是政府對水資源按流域進行統一管理與市政水務私有化相結合的管理體制。由10 個大型純企業性公司的水務局負責提供英格蘭和威爾士地區的供水和排水服務。政府環境署發放取水許可證和排放許可證，實行水權分配、取水量管理、污水排放和河流水質控制；政府水服務辦公室監督水務公司履行，確定水價范圍，實現對水務公司的宏觀調控；水務公司在服務范圍內實行水務一體化經營和管理。水務公司負責調水、供水、排水工程建設與運營管理，自負盈虧，建設資金由水務公司在市場上融資解決，水務公司有權在政府宏觀調控范圍內自行制定水價，價格上限由政府的水務辦公室確定。

3.2 我國水管體制改革整體現狀 我國水務管理體制改革起始于1993 年的深圳市水務改革，1993 年7 月,深圳撤銷市水利局，以原水利局及給排水指揮部為基礎組建了全國第一家水務局，將管水職能歸并水務局統一行使，成為全國第一個實行水資源統一管理的城市，在全國率先打破了“多龍管水”的傳統格局。10 多年來，伴隨著深圳經濟特區的創新成長歷程，深圳逐步建立起涉水事務統一、高效的城市化水務管理體制，并在水資源開發利用、防洪排澇、水環境綜合治理、節水型城市創建等方面取得了跨越性發展，保障了全市1400 萬人口和8200 多億元生產總值的用水，為深圳年均遞增25.8%的發展奇跡提供了有力支撐；上海市于2000 年5 月率先在全國省級政府機構中成立水務局，聚合水利、供水、排水三大行業，開創了水務管理新局面；2003 年5 月，海南全省各級政府部門自上而下撤銷水利局、組建水務局，成為全國繼上海市水務局之后的第二家省級水務局，也是全國第一個在涵蓋國民經濟各個行業的省份設立水務局；而隨后北京水務局于2004 年5 月組建成立，更是具有代表性。緊隨其后,全國一些省、市、縣陸續成立水務局。目前，全國成立水務局和實施水務一體化管理的城市占全國縣級以上行政區總數的一半以上。

4 結論與建議

4.1 結論 由于我國水管理體制整體狀態程度不高，就需要我們必須把推進水務一體化管理和實現水資源的可持續發展作為管理體制創新和水利現代化建設最基本的治水思路，并切實貫徹到工作中去。要堅持以科學發展觀為指導，在工作中大膽實踐，積極探索，及時發現問題、研究問題和解決問題，以水務管理體制改革的實效支持經濟社會可持續發展。

4.2 切實實現水務一體化管理、保證水資源可持續利用的措施和建議

4.2.1 為了能夠實現水務一體化的管理，保證水資源可持續發展，我們需要加強理論的研究和學習，牢固樹立可持續利用的觀念；還要進行優化配置，在實踐中能夠時刻體現出可持續利用的觀念；還要實現依法管水，在各項政策措施上確保可持續利用。

4.2.2 逐步推進和實現水務一體化管理，從體制上保障水資源的可持續利用

①抓住機遇，分步實施，全面推動水務一體化改革；②更新觀念，創新機制，構筑現代化的水務管理體制；③兼顧各方利益，同時要在行政體制上進行配套改革，穩妥推進水務一體化；④健全水務管理法規和技術標準體系；⑤加強協調，營造水務事業良性發展的環境。

我們要想建立合理的水價體系，建立水務企業的良性運行機制，離不開物價部門的支持。我們要按照“一龍管水，團結治水”的要求，加強與計劃、財政、建設、物價、宣傳等部門的協作，取得他們的支持，共同營造水務事業良性發展的環境。

4.2.3 不斷學習借鑒國外先進的水務管理經驗，深化水管體制改革，切實實現水務一體化管理 各國的政治體制、經濟結構、自然條件和水資源開發利用程度不盡相同，但都存在相對緊缺的資源背景條件，在水資源管理方面有著一些相似或值得注意的做法。在對典型國家的成功的水務管理模式調查和分析后，對這些國家在水務管理中的可以借鑒的經驗進行認真的總結和學習，在工作中大膽實踐，積極探索，不斷深化水管體制改革，切實實現水務一體化管理，保障水資源可持續利用和經濟社會的可持續發展。

[1]水利部水利水電規劃設計總院.全國水資源綜合規劃技術大綱[M].2003.

[2]吳季松，石玉波，李硯閣.水務知識讀本[M].北京：中國水利水電出版社，2003，8.

[3]丁惠英.國外水務管理經驗分析[J].中國水利，2008（3）.