沿海地區國家級戰略規劃區開發政策差異性分析

張繼良 張帥奇

自上海浦東新區規劃建設以來，我國沿海各省市區已經有17個區域規劃上升為國家級戰略規劃，從北到南實現了沿海地區的全覆蓋。這些規劃區的工業化進程差異從中期一直到后工業化時期；發展空間從陸地到海洋；所擔當的角色從鞏固全國性、區域性輻射帶動作用到培育未來輻射帶動區域；開發政策從以要素投入為主到制度創新為主。由于側重點不一，政策導向存在顯著差異。為進一步提高政策的科學性，有必要對現行政策進行系統地分析評價。

一、區域政策主要手段及文獻研究進展

區域政策是國內外政府干預區域經濟的重要工具之一，它通過政府的集中安排，有目的地對某些類型的區域實行傾斜，以改變現行體制機制環境下所形成的空間結果，促使區域經濟發展與區域格局協調并保持區域分配合理。區域政策通常分為經濟手段、行政手段和法律手段。經濟手段不僅包括利用價格、稅收等杠桿間接調節區域關系，而且也包括直接采取財政、金融等方面的區域差別政策和傾斜政策。行政手段主要以政府的行政命令、行政文件、行政會議等方式出現。法律手段就是通過立法形式對區域開發活動實施強制調控。

目前，我國沿海區域開發政策是以經濟手段、行政手段為主，三種手段并用的方式。主要有以下幾種方式：一是經濟刺激。主要通過財政、稅收、金融等措施，吸引資本。最常使用的是投資補貼、稅收優惠、信貸優惠、土地征用、租金補貼、貼息補貼等。二是公共投資。公共投資對于改善區域基礎設施具有重要作用。如鐵路、機場、高速公路等建設。三是轉移支付。轉移支付是財政資金在政府之間的再分配。每年由中央向各規劃區定向的轉移支付。四是行政許可。采取政府批準方式，準予區域開展某種某項經濟活動權利。如設立海關特殊監管區、圍海造田、體制機制創新等都需要政府授權。五是直接控制。直接控制主要是通過對區域的資源、環境等限制，促使區域節約資源或減少對環境的壓力。這屬于區域政策中與激勵性工具作用相反的一個抑制性政策工具。如耕地占補平衡、節能減排等。六是立法。省級人大通過立法形式對區域開發活動實施強制調控，如頒布省級條例。

劉云中（2013）認為：目前，由于“國家戰略性”區域規劃實施的時間還比較短，全面評價“國家戰略性”區域規劃中建設項目和優惠政策效果的條件并不具備。對規劃區之間的具體政策的比較鮮見。只有楊洪濤（2012）對浦東新區的支持政策的結構類型和時間分布情況進行了統計分析，發現了浦東開發開放政策從資金—功能—創新的演變特點。宣曉偉（2012）認為，實施“國家層面戰略”的區域政策在地區競爭模式的壓力下越來越具有碎片化的傾向。今后出臺的區域規劃，更應該著眼于給予地方政府更多制度創新和自主發展的權利，不制定具體政策，鼓勵其先試先行，探索促進本地比較優勢更好發揮的區域發展模式，削弱優惠政策和項目驅動的作用（劉云中，2012）。

二、區域類型劃分

我們依據有關省市區2011年統計年鑒資料和開發政策目標，根據沿海地區國家級發展規劃區域的人均GDP、城鎮化水平、三次產業結構以及開發功能等差異，把規劃區分為4個層次：

第一層次：上海浦東新區、濱海新區整體處于后工業化階段（以下簡稱一區）。該區域是我國沿海地區開放的示范區，起著“領頭羊”的作用。重點發展以生物技術、微電子技術為主導的高新技術產業和以金融、商務服務、航運為主導的現代服務業，正引領長三角和京津唐地區經濟的發展，自主創新能力提升較快，正在打造成為國際上重要的區域性金融、航運中心。

第二層次：遼寧沿海產業帶、山東半島藍色、長江三角洲、浙江海洋經濟、福建海峽西岸和珠江三角洲的工業化整體進程已處于后期階段（以下簡稱二區）。制造業基礎雄厚，在電子信息、生物制藥、海洋化工、高端裝備制造業上具有明顯優勢， 外向型經濟比重高，城鎮化進程也已超過60%。近年來，服務外包、物流等生產性服務業發展較快，也是外來勞動力主要需求區域，以提高產業附加值為主要特征的產業轉型升級正在積極推進。

第三層次：河北沿海、黃河三角洲、江蘇沿海和廣西北部灣的工業化整體進程還處于中期階段（簡稱三區）。該區域資源富集，承載力較強，基礎設施正在完善，產業集聚尚處于形成階段，收入水平、城鎮化水平與全國平均水平相當，未來具有良好的發展潛力，擔當著帶動內陸相對欠發達區域發展的重任。

第四層次：舟山新區、南沙新區、橫琴、海南國際旅游島屬于以航運、物流、旅游等具有功能較為單一的專業化功能的區域，服務于特色產業、特定區域的發展，其發展政策有其獨特性區域（簡稱功能區），本文基本不進行討論。

圖1 我國沿海地區國家級戰略規劃區示意圖

三、政策差異分析

以下主要以國家、相關省市區出臺的沿海三類區域支持政策為比較對象，從對外開放、產業集聚、財政稅收、投融資、人才、自主創新、體制機制和立法等方面對這些政策進行比較分析，旨在歸納總結三類區域政策的異同點。

（一）對外開放政策

沿海區域對外開放政策與其工業化進程有較強相關性。

一區對外貿易與外資利用水平達到較高水平，與其外向型經濟密切相關。所提政策主張側重于鼓勵產業轉型升級，提倡自主創新。重點吸引高技術產業和現代服務業跨國公司。在海關特殊監管區建設上，致力于取得自由貿易區試點資格。目前，上海自貿區實驗區已經開始運轉。

二區主張延伸加工貿易產業鏈以及大力發展服務業，特別是服務外包，期望通過政策吸引更多地跨國公司，特別是外資銀行機構入駐。同時，期望區域內有更多的城市獲得綜合保稅（港）區資格。如山東藍色區在青島獲得綜合保稅區的同時，提出煙臺、威海和日照建設綜合保稅港區的申請。

三區對外開放水平較低，對外開放方式、利用外資方式等方面政策主張比較原則，可操作性不強，與一、二類區域水平差異較大。港口更多的是承擔貨物進出口，與發達區域提出的中間增值環節服務功能還有差距。多數區域期望盡快取得綜合保稅（港）區的資格。

港口建設是沿海各區域基礎設施建設的重要環節，各地本著適度超前的總原則，新建港口以及港口吞吐能力增加較多。現在存在的日趨突出問題是，各地港口進出口貨物競爭激烈。

（二）產業發展

沿海各區域均把新區、開發區及園區建設作為集聚產業，壯大產業規模的重要載體，也作為區域開發政策支持的重點，出臺政策相對比較細致、具體。

一區在產業引進的政策重點是高技術產業，設置較高的準入門檻，傳統產業基本被擋在園區之外，同時，注重提高園區內產業自主創新能力，對園區內企業引進技術、人才、研發平臺等給予較大政策支持。二區則大多采取制造業、服務業并舉發展政策，對現代服務業熱情更高，對節能、污染要求條件較高。一區、二區政策重點支持產業比較相似，均包括生物醫藥、新能源、新材料等產業。浦東重點支持陸家嘴金融集聚區和張江科技園區。天津重點加快于家堡等現代服務業聚集區和渤龍湖等企業總部經濟區建設。珠三角通過實施“騰籠換鳥”政策，推動產業、勞動力的雙向轉移，提高了資源配置效率。

三區主要關注產業規模，期望通過發展石油煉化、精品鋼材等重化工業，擴大產業集聚規模。主要政策目標吸引產業，突出園區建設和園區升級。值得一提的是江蘇南北共建產業園區經驗。江蘇以支持推進共建園區為出發點，建立利益分享機制。鼓勵支持蘇南市縣（市、區）、開發園區到沿海地區興辦或共建開發園區，由發達地區派員進行全方位管理。對共建園區給予專項資金獎補，對按財政規定新增增值稅、所得稅省留成部分，全部返還補貼給園區，有力促進產業轉移。2009-2011年，沿海地區生產總值年均增長17.4%、地方一般預算收入年均增長37.6%、進出口總額年均增長16.7%，主要經濟指標增幅持續高于全省平均水平。國務院發展研究中心主任李偉調研后認為，“合作共建園區，建立健全以政府推動、市場驅動為主的合作共建機制”是江蘇省區域協調發展的創新舉措和示范成果。

（三）財政稅收

財力支持是地方政府推進區域開發的重要手段，各地普遍重視該政策的使用，重點支持基礎設施、園區建設。發展階段不同，投向有所差異，支持方式也不盡相同。

一區資金已經不是首要選題，發展環境的營造被越來越看重。財政資金主要用于重點支持高端產業發展的人才、技術以及先進設備引進、科技創新活動等。上海浦東新區自“十一五”以來，僅出臺《浦東新區促進現代服務業發展的財政扶持意見》，對被支持產業技術、規模要求很高。如對享受政策支持的“大型專業廣告公司，是指具有一級廣告制作資質，年廣告業務收入1億元以上的企業。”

二區重點用于產業提高技術層次，產業轉型兼顧完善基礎設施，注重政府資金的市場化機制培育。廣東計劃用500億元資金在珠三角實施的“騰籠換鳥”政策，采取現代產業代替傳統產業的方式進行產業升級。

三區多以基礎設施建設和產業集聚為主要政策目標，資金需求很大，政府財力壓力較大。根據江蘇省宏觀經濟研究院最新的研究報告顯示，“十二五”期間江蘇省沿海開發資金缺口至少在1300億元以上。

我國稅收政策決定權利在國家層面，比較穩定，對沿海地區開發活動的政策優惠有限，且三類區域基本不存在差異。只有廣西北部灣經濟區、福建原中央蘇區使用西部大開發稅收政策，優惠程度高于其他區域。按照西部地區優惠政策規定，新辦的石油化工、林漿紙、冶金、電子信息工業企業，自項目取得第一筆生產經營收入起，第一年免征屬于地方分享部分的企業所得稅，隨后年度減半征收。各地自行出臺稅收優惠僅限在地稅范圍內，把屬于省級財政留成的稅收部分的返還，實際上還屬于財政支持。

（四）投融資平臺

區域開發離不開投融資政策支持，特別是對于工業化進程相對滯后區域，顯得更為重要。投融資政策也是各地開發政策的重頭戲。山東省政府甚至為此專門出臺2個專項文件加以推動。其他省份也已多種方式出臺相關政策。

各區域對吸引金融業入駐都采取多種激勵性政策措施。一區均出臺支持金融業發展的政策。浦東提出建立國際金融中心，濱海也提出建立國內外大型金融企業后臺服務中心的構想；二區的珠三角、海西經濟區、遼寧沿海都提出要建立區域性金融中心。此外，許多區域提出組建區域開發性銀行申請，但因準入標準高，目前二、三區中只有廣西北部灣銀行獲準成立。山東、江蘇采取鼓勵金融機構向開發區域多貸款的激勵政策。目前，為擴大信貸融資規模，各區域都在嘗試抵押融資的種類較多。土地、林權、海域、海島、船塢、知識產權抵押等。

在融資平臺建設上，沿海區域積極爭取獲得建立投資發展基金的許可，濱海新區、山東藍色、黃三角、河北沿海、廣西北部灣等區域申請獲準。與上述思路不同，浙江財政每年安排10億元用于設立海洋產業基金，以低成本資金引導社會資金投向有關支持行業。

三區多數省成立投資開發機構。廣西成立了廣西北部灣投資集團有限公司，公司承建了廣西欽州保稅港區、廣西憑祥綜合保稅區、廣西沿海高速公路改擴建工程、南寧港等一大批具有重要影響的重大基礎設施項目。江蘇成立沿海開發集團，專門進行圍海開墾。山東黃三角計劃成立以開發土地資源為目的黃河三角洲開發投資公司，目前省級公司未成立，但東營市級公司已成立并在運作。

（五）人才培養與引進

人才政策與區域工業化進程關系密切，工業化進程越快，對人才需求層次也越高，政策優惠力度也越大。

一區的人才政策重點是滿足自主創新過程中的人才不足。設立人才引進專項資金，主要目標是急需的高新技術產業、現代服務業、研發新等較高層次人才，特別是金融業人才。對專門人才政策從戶籍、股份、子女就業、就醫、住房等一系列以安居為主的政策，可操作性強，吸引力大。一區各級政府專門下發數個文件加以推動。為鼓勵優秀人才集聚浦東。2008年以來，浦東新區先后出臺了《浦東新區支持鼓勵人才若干意見》和《浦東新區支持創新人才實施辦法》。濱海新區出臺《關于支持濱海新區引進人才的政策措施》、《濱海新區關于加快引進海外高層次人才暫行辦法》、《濱海新區人才發展基金使用管理暫行辦法》等政策。

二區更多地關注人才培養問題，尤其是海洋人才，發揮本區域在海洋科教方面的優勢。這也與本區域規劃屬于海洋開發有關。遼寧、山東、福建以及廣東珠三角市級出臺政策，以吸引高端人才。

三區則是二者兼顧，既要引進又要注重自我培養，且人才引進顯得更加迫切。江蘇、廣西專門拿出專項資金予以支持。

（六）自主創新活動

推進產業升級，提高區域綜合競爭力等都離不開自主創新活動，工業化進程越高的區域，對自主創新活動的支持就越有力。

一區及時出臺多個相關政策予以支持。僅在浦東新區政府一級就出臺4個專項政策。《浦東新區關于加快推進自主創新的決定》、《浦東新區促進自主創新的若干意見》，《浦東新區推進高新技術產業化實施方案（2009-2012）》。2010年浦東新區人大還出臺《關于促進高新技術產業化若干問題的決議》，較為罕見。

二區沒有出臺針對本區域升級為國家戰略之后的自主創新活動的專項支持政策，但是各地在科研平臺、學科建設、自主創新活動上也得到相應政策支持。如福建對獲批建設的國家級工程(重點)實驗室、工程(技術)研究中心，給予獎勵200萬元；對獲省部級認定的海洋科技領域的工程(重點)實驗室、工程(技術)研究中心，給予適當建設經費資助。每年安排不少于1000萬元資金，支持建設一批先進適用的海洋科技成果轉化項目。

三區沒有出臺專項支持自主創新活動政策。對自主創新活動支持政策多屬于原則性，只有黃三角、廣西北部灣設立有一定專項資金支持。

（七）體制機制改革

目前，創新的焦點主要涉及如何弱化國家現行政策的限制。從現場調研看，各地普遍認為政策創新難度很大，特別是稅收、土地政策地方沒有空間。總體認為，現在是收權而不是放權，國家亟待在體制機制上有新的突破。

一區借助國家賦權，率先進行綜合配套改革。2005年、2006年，國家批準上海浦東新區和天津濱海新區這兩個綜合配套改革試驗區的發展規劃被納入國家戰略。上述政策均是以體制機制創新為主的，主要針對新區發展所遇到的制度性問題，效果顯著。

二區進行功能完善性改革。除2012年8月八部委批復《廣東省建設珠三角金融改革創新綜合實驗區總體方案》外，為避免省內港口間的過度競爭，廣東、浙江和山東出臺或采取一些管理體制創新。有效整合優化珠三角港口資源，明確各個港口的定位、功能、投資主體和經營模式等，推動港口群發展。組建產業-金融融合，意在緩解資金壓力。對農村金融制度創新提出一些原則性意見。

三區改革政策有限。現行政策主要著力于產業集聚、融資、資源開發等方面，對體制機制創新方面需求相對較小，已出臺政策影響力較少，值得稱道的是廣西北部灣建立港口一體集團，較好地防止港口間的惡性競爭，引起沿海多區域重視。

（八）通過立法

目前，沿海地區三類區域中部分規劃區已由省級人大通過地方立法。一類區上海、天津行動最早。2002年天津市人大常委會就通過了《天津濱海新區條例》，目前已著手進行修訂。二類區中已有遼寧、山東、福建、廣東對沿海地區開發戰略從立法角度進行保障，以確保開發活動的連續性。2011年8月，山東省人大常委會通過《青島前灣保稅港區條例》。目前，三類區只有廣西壯族自治區人大通過北部灣經濟區對外開放條例

四、主要結論

根據前述多領域比較，使我們對三類區現行政策有了進一步認識，經濟發展水平、區域發展定位是政策差異基本面，政策的轉換需要隨著規劃的實施不斷完善。

（一）政策內涵存在差異

從區域政策的剖面來看，三類區域基本呈現由物質資本要素投入為主的扶持性政策到功能性開發為主政策，再到體制創新政策。一區主要關注發展環境改善，更多地依靠市場機制進行推動；三區主要依靠政府直接支持，完善基礎設施，鼓勵產業在園區集聚；二區則介于二者之間。政策的差異根植于經濟發展水平。經濟基礎決定上層建筑，沿海三區的政策差異實際上反映出工業化進程的差異，階段不同，產業轉型升級的方向不同，政策的著眼點也不同。

（二）政策疊加效應分布不均

由于不同國家級戰略規劃區域存在覆蓋區域的重疊，導致部分規劃區區域內同時有數個規劃政策，從而為區域制定政策支持拓寬空間，增加了區域制定實施政策的靈活性，但也意味著規劃政策的碎片化。二區的浙江海洋經濟示范區也可使用長三角規劃區政策；遼寧沿海經濟帶也可利用國家振興東北老工業基地政策。三區是疊加效應的主要受益區。如江蘇連云港市既可以按照江蘇沿海地區發展政策，也可以采用長三角、國家東中西部合作示范區政策；廣西北部灣既可以利用北部灣開發政策也可以利用西部大開發政策等。總體看，三類區域疊加效應更加顯著。

（三）政府強勢推動作用不一

規劃區起點越低，政府推動作用越強，主要表現在政府投融資政策的力度大。一區以及二區部分規劃區政策主要著眼于發展環境、制度規制的完善，政策的重點是體制機制的創新。而三區由于多數區域開發正處于起步階段，原有基礎較為薄弱。加之沿海地區規劃都是近幾年獲批的，區域間存在著相互追趕現象。政府的資本投入、融資政策表現出強力支持，政府采取多種手段解決資金缺口，更多地表現為直接支持方式。山東、江蘇經濟大省的支持力度尤為顯著。

（四）同類區域競爭大于互補

同類區域由于定位、發展水平等條件相近，開發政策以及產業發展方向相似，出臺政策趨同性較高，形成相互攀比的格局。一區，上海提出自貿區設想，天津也緊隨其后。三區相鄰區域激烈爭取大項目審批，在融資項目上互相比較。如江蘇沿海、河北沿海以廣西北部灣獲批石油煉化、精品鋼材項目、開發銀行設立為標桿，都將大項目列為政策目標。同時，加快港口吞吐能力建設，為重化工業大項目落地作鋪墊。

（五）區域政策可操作性不同

從可操作性角度看，基本呈現一區〉二區〉三區。部分三區制定政策力爭面面俱到，看起來比較全面，實際上許多政策比較抽象，原則性強，缺乏可操作性。往往屬于簡單模仿、照搬，制定時就對本地實際缺乏考慮，實際執行時難以操作。

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