論現階段我國財政立法的不足

韋清

摘? 要：本文以我國收入分配差距為視角，從財政立法的現狀著手，指出了財政立法的滯后、財政立法層次低、財政立法主體不明等問題，提出健全財政立法體系，完善財政立法監督體制等建議。

關鍵詞：經濟轉型;收入分配;財政立法

一、前言

在過去的社會經濟三十年的高速發展過程之中，財政一直發揮著不可替代的重要作用。而我國的財政實力不斷壯大，財政支出結構不斷優化，財政宏觀調控不斷改善，公共財政體系不斷健全，財政管理水平和干部綜合素質不斷提升。當然，在這一過程中不可避免也會遇到諸多問題。

眾所周知，經濟形勢是特定的財政政策的基礎，后者需以前者為其存在和發展的基礎。長期以來，我國財政政策是對內實行擴大投資，對外實行鼓勵出口創匯的減稅、退稅和免稅政策，形成并發展了外向經濟。另一方面激勵公民消費的財稅政策卻因為工資水平低下，收入差距擴大，低收入人群和貧困人口的基數龐大而致于失敗。財政在政府實施的改革之中具有重要作用，這一作用在推進漸進式的改革方面有兩個面的表現：其一，經濟系統的演進需要財政在經濟轉型、調控經濟運行等方面發揮重要作用，財政體制需要不斷適應經濟運行的變化：另一方為保持和經濟發展體制變革的同步，財政本身也需要適時進行改革，以保證其一致性。

二、現階段收入分配差距分析

根據國家統計局的測算，我國的基尼系數連續數年超過國際公認的0.4的警戒線。城鄉收入差距大，根據國家統計局公布的數據，2012年我國城鎮居民人均可支配收入24565元，農村居民純收入7917元，城鄉居民收入比為3.10：1，城鎮和農村居民的收入水平仍保持3倍以上的差距。從地域上看，東部和西部平均每鎮的收入差距大。從城鄉二元結構來看，中國城鎮居民的收入分配關系變化的主要特征是高收入階層快速增長，中低收入階層的收入增長相對緩慢。

從理論上說，財政分權有助于地方政府進行因地制宜地社會建設;地方政府對本地居民的社會公共產品的需求的了解更為細致和詳盡，分權制可以發揮地方政府在提供地方公共產品方面的優勢。但在中國目前的制度框架下分權制政績考核機制因為政治利益驅動而扭曲，使得財政運轉有了明顯的偏向。財政收支的傾向的差別直接導致包括資金在內的資源配置的偏向的異化，使得在經濟轉型下，國民收入分配差距未得到有效抑制。財政體制不完善，降低了財政資金使用效率，未能有效實現財政在調節分配實現公平方面的應有功能。

三、我國財政立法的不足

（一）財政立法的滯后性。制定、修改和廢止財政法規等全部財政立法活動，都必須根據黨的立法方針政策和客觀經濟情況的發展變化及時進行，只有這樣，才能使財政法規總體上適應于政治、經濟情況，發揮其應有的作用。

財政立法缺乏總體規劃。在社會發展過程之中產生了大量的社會財富，并且財政得以依照國家強制力進行稅收而維持政府本身的存在，不可謂不重要。但是，迄今為止，我國尚無一部完整的調整國有財產關系的財政法規，由于沒有財政管理法規來及時調整這些新型的財產關系，給經濟改革造成了法律上的短板，使得法律制度成為了經濟發展的掣肘之處。

修改財政法規不及時。致使一些財政法規難以適應或者根本不能適應政治、經濟形勢發展的要求。過去制定的財政法規，有許多是以“草案”、“試行”、“暫行”的形式下達執行的，按照試行、暫行的要求則應在一段時間之后在總結經驗的基礎上正式立法。有相當的條例、草案執行時間長達十幾年，甚至二十幾年，卻沒有進行相應的修訂，或者正式立法。這樣不僅不能適應政治、經濟形勢的要求，而且在法律立法的層面講，也是非常不嚴謹的。

（二）財政法規層次低。我國現有財稅法律體系層級較低，主要表現在由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律還很少2，許多重要的財稅法律還沒有進行立法而僅僅是由財政部制定了規范性文件，還有相當一部是由國務院頒發的行政法規和政策性文件來進行規范。在財政支出的法律方面，多以國務院及其部門的“通知”、“辦法”等文件形式表現，財政支付的隨意度較大。再次，未對省以下及各相關部門間的財政和事權做明確界定。更為嚴重的是地方性立法大都由地方行政部門尤其是地方財政部門制定。大量低級別的財政立法減弱了立法的權威性，這樣的情況不僅不利于我國的法制建設，還損壞了國家法律的威嚴性。

（三）財政立法體制的主體不合理。無論是從財稅體制的重要性還是他國經驗來看，財政體制的立法都是財政基本法律的范圍，多宜進行嚴格的立法。財政是庶政之母，其立法也應獲得相應之地位，其立法主體相應地應為全國人大及其常委會而非國務院。事實我國財政支出的主要國家機關是以國務院為首的行政機關，財政支出的國家機關制定關于財政稅收的基本法律不利于政府劃分其財政權限。這同樣不利于劃分中央和地方的財權，使得目前的地方事權財權不匹配的情況更加嚴峻。

四、完善財政立法制度的若干層面

（一）提升財政立法層級。要完善我國財政法體系，必須首先解決低層次的財稅立法的問題，其根本之方法在于重視并健全財政立法體制。財政法律體系是包含了預算法、稅法等多個部門在內的有機整體，并且其中多以預算法和稅法為重點。而在我國，作為財稅法體系核心的財政基本法還沒有正式出臺，所以制定財政法就需要及時提上議事日程。財政法既是調整財政基本關系的法律，又是有關財政立法的法律，在整個財政法律體系中居于核心地位。同時，加快財政其他部門綜合法的制定也是當前形勢所需，為了適應改革開放和經濟發展的需要，目前急需出臺部門綜合法，以合理調整、規范各該部門的分配關系。

（二）建立合理的稅收征收制度。我國財政法體系中的問題的妥善解決，財稅法體系的構建和制度建設是現代經濟社會建設中重要且無法回避的內容。財政立法的核心是稅法的立法，稅法的完善有助于財稅法整體的制度完善，也有利于整體的立法的目標的實現。事實上，稅收作為政府的再分配的手段之一，能夠通過對與人民的生活息息相關的方方面面的調整來削弱收入不平等的經濟結果。而在我國，為了妥善解決收入分配的問題，不僅需要在稅收方面進行更多更高層次的立法，也需要在政府的稅用方面進行相應的制度建設。總體而言，為了解決收入分配差距過大的問題，對政府再分配制度進行有效的改革和完善是非常必要的。

以政府的權限和財政權限劃分來保護政府間平等的合法權益，這是分稅制度的淵源，這是將市場經濟條件下的政府的財政關系承載在稅收制度之上。這要求各級政府不僅要在財政支出方面進行法律意義上的限制，并且在各級政府之間實現稅收的分割，并在不同對的稅收的區域輔之以轉移支付制度。在確定了分稅制這一總的目標后，我國的財政體制立法模式目標應具體定位于哪種分稅制又是一個值得考慮的重要問題。依照我國的國情，就地方政府和中央政府的關系來看，前者依附于后者的情況將會長期存在，且在短時間內不會改變，于此同時，在財政方面則地方也面臨大量的基礎設施建設等地方性事務，這就需要相應的財權。我國目前雖然還沒有建立真正的分稅制分級財政體制，但已經在一定程度上規范了市場經濟，但是從分稅制著手建設與市場經濟體制完全相適度完善財政法體系，以配合我國的經濟體制向市場財政體制轉化，這是走向完善的財政體系的重要一步。

具體到我國現行的財稅制度，筆者提出了以下幾個方面的設想：一是稅基應逐步從生產和流轉環節轉到保有和消費環節上，形成對地方政府增加消費的正向激勵。目前我國的稅收的重要內容就是增值稅，這一稅種直接鼓勵了各地方政府上項目辦企業，卻輕在民生忽視公共投入;反觀發達國家的稅收構成則多以所得稅、財產稅為主體，這就是我國財稅體制改革的方向。二是完善地方稅收體系。要在落實地方稅立法權的基礎上，建立土地稅、房產稅、遺產稅等財產類稅收。使得地方政府的事權和財權相統一，而且同時可以產生對相應的產業進行調整的作用。

（三）我國現行財政轉移支付制度的完善。自1994年我國實行分稅制財政管理體制改革以來，我國已經初步形成了以稅收返還為主要內容的轉移支付制度。我國現行轉移支付制度指政府間轉移支付制度，它是指各級政府之間財政資金的相互轉移或財政資金在各級政府之間的再分配。我國現行的政府間的財政轉移支付制度是由以下幾種形式構成，即過度期財政轉移支付;稅收返還;專項補助;決算補助;原體制補助和上解。轉移支付法是調整在財政轉移支付過程中所發生的社會關系的法律規范的總稱，它是財政法的重要部門法。通過健全的法律制度，使財政轉移支付做到有法可依、有法必依，促進制度的規范化和法律責任的明確化。

（四）合理劃分立法權限。涉及法人和自然人權利義務，基本稅收征管程序等重大事項的立法，不應降低到行政機關這一層次，而都應當由全國人大及其常委會來制定。全國人大及其常委會進行涉稅的基本法律的立法可以提高稅法的權威，并且增大了納稅人違法的成本，對偷漏稅的行為具有更高層次的威懾。清晰地界定中央與地方財政立法權限積極推進地方財政立法是一個重要的層面，由于我國的財政立法工作主要集中在全國人民代表大會及其常務委員會、國務院和財政部，但是我國財政法所涵蓋的內容廣泛使得任何一方都不可能獨立地解決所有涉稅問題。在統一財政立法原則的情況下，應合理劃分中央與地方的立法權限和范圍，鼓勵地方政府也參與財政立法，發揮政府的積極作用。當然，在協調中央和地方的額征稅權的過程中需要協調好個人與集體之間的利益，處理好地方和中央事權的劃分問題等等。在國家統一立法規范和財政立法原則的前提下，地方政府不得因為局部利益而超越權限自立章法，也是劃分立法權限的應有之意。

（五）完善財政監督法制體系。財政監督法制是財政等監督部門代表國家在監督國民經濟各部門、各市場主體的財政財務活動過程中所涉及的有關法律規范的總稱。伴隨著社會主義市場經濟的發展，理性經濟人的必然結果就是偷漏稅現象的廣泛存在，企業的財會信息不能充分反映其生產經營狀況，各種不同的隱瞞或截留收入的手段層出不窮，所以加強財政監督法制建設也是財稅體制改革的必然要求。在法律的框架之下，對市場主體的涉稅行為從刑法、經濟法、行政法等多個部門法的層面進行規制，加強宏觀和微觀意義上的監察，使得國家的財政安全得到保證。另一方面，從政府支付方面看，則是需要以預算法為主線建立對政府稅式支出的必要監督，并且把這種監督納入到法律的日常的規范當中，切實規范政府的稅用行為。

參考文獻：

[1]徐微：《試論我國經濟轉型期收入差距懸殊的現狀及財政對策》，《消費導刊？經濟研究》

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