淄博市社會組織發展現狀調查研究

胡金強

一、基本情況

社會組織是指在政府、市場、社會之間發揮服務、溝通、協調、監督等作用的非政府、非營利性的組織。當前我國由民政部門登記管理的社會組織類型，主要包括社會團體、民辦非企業單位和基金會（基金會登記和管理權限在省以上）。截至2013年12月底，淄博市共有社會組織2790家，其中，社會團體1066家，民辦非企業單位 1624 家。目前淄博市社會團體大致分為三類：一是單純進行理論研究和內部交流性質的學（協）會;二是具有一定行政管理職能的社團。此類協會除收取會費外，還對會員單位開展服務，收取技術咨詢、服務等費用;三是受政府委托代政府行使某項特定的收費職能的協會。民辦非企業單位主要存在于教育、衛生、科研、文化、民政、體育、司法等7大領域，以教育、衛生和科研方面的民辦非企業單位居多。

二、存在的主要問題

客觀地分析，當前淄博市社會組織管理方面主要存在四個方面的問題：

（一）政府職能轉移不到位，社會組織發展舉步維艱。黨的十八大、十八屆三中全會反復強調，政府應把一些能夠由社會組織承擔的職能轉移出去，使社會組織參與到社會管理和社會服務事務中來，但政府職能轉移遠未到位。有的認為社會組織承擔不了優質高效地為社會、為政府服務的重任，一旦賦予社會組織某些職能，就會導致管理失控。有的出于自身利益不愿轉移職能給社會組織。有些已經轉移給社會組織的職能仍然受制于政府部門，或受政府部門干預較多。或者由政府部門現任領導或離任領導兼職，或者在資金政策上受到其控制，許多行政部門自覺或不自覺地把社會組織看作是他們的附屬機構。

（二）社會組織自身力量不強，功能發揮難以大有作為。 一是缺乏穩定的資金來源。社會組織的資金來源主要是會員繳納的會費、政府資助、社會捐贈、服務性收入或者其他合法收入。二是缺乏高素質的專業人才隊伍。社會組織從業人員由于工資待遇普遍不高，加之缺乏社保、醫保、住房、職稱等方面的政策保障，因此，難以覓到高層次人才。三是缺乏良好的內部治理結構。目前不少社會組織還沒有健全以章程為核心的自律和內部管理制度，缺乏符合現代法人治理結構要求的管理機制、自律機制和監管機制。

（三）管理體制機制不健全，社會組織發展發展缺乏有力支撐。一是政府缺乏社會組織發展規劃。目前社會組織發展處于自發狀態，地方政府都沒有發展規劃和協調機制，對待社會組織的指導思想不是加強扶持發展，而是強化監督管理。很多行業協會反映，盡管行業協會真正出現問題的很少，但幾乎每年都要面臨政府有關部門的清理整頓，將行業協會作為一個“老虎”來打，而且宣傳輿論也大多是負面的報道。 二是登記管理機關缺乏管理力量。三中全會明確了“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記”。目前，市民間組織管理局8個行政編制，淄博市區縣10個民間組織管理機構只有16名工作人員，80%以上的區縣民政部門沒有專設的民間組織管理機構，有的區縣一個工作人員至少兼任兩個科室的工作，根本無法開展執法監察等工作。三是業務主管單位缺乏管理制度。目前對行業協會管理仍實行雙重管理體制，除了民政部門負責登記管理外，業務主管部門也是一個重要的管理者。但業務主管部門應當履行哪些職責，目前缺乏具體的制度規定，致使業務主管部門的自由裁量權過大，想管就管，不想管就不管;凡是有利于本部門利益的就管，反之就不管。

（四）社會組織黨建工作發展不平衡，黨建工作亟待加強。一是社會組織創先爭優活動開展不夠平衡，少數社會組織、部分業務主管單位重視不夠，宣傳動員不充分，工作不主動。二是各級社會組織黨工委力量嚴重不足。本來社會組織管理力量就比較薄弱，再加上社會組織黨建這項艱巨復雜的工作，有些力不從心。三是一些黨組織活動載體設計與社會組織自身實際貼得不緊，活動載體缺乏吸引力，特色不夠鮮明。

三、對加強淄博市社會組織創新管理的幾點建議

（一）以觀念創新推進社會組織建設和管理新突破。美國、日本等發達國家每萬人有50個以上非政府組織（類似我國的社會組織），淄博市每萬人只有6.4個。目前淄博市社會組織數量較少、規模較小、實力也較弱，與日益完善的市場經濟發展相比，與構建社會主義和諧社會的要求相比，淄博市社會組織的發展還遠遠不夠，功能作用發揮也遠未到位。因此，不論是各級政府領導，還是相關的政府部門，都應當轉變觀念，提高對社會組織在社會建設中重要地位的認識，使之充分發揮作為黨和政府與社會各界群眾之間橋梁紐帶的作用。各級政府、相關政府部門既要加強對社會組織的監督檢查，更應關心和重視社會組織的培育和發展，為社會組織發展提供積極熱情的服務，并通過培育城鄉居民的參與意識，讓更多城鄉居民參與到社會組織中來。

（二）以體制創新推進社會組織建設和管理新突破。（1）要加快政府向社會組織轉移職能和購買服務。可探索建立以下幾個模式：一是行業協會購買服務模式。二是城市社區購買服務模式。三是社會工作購買服務模式。（2）要創新社會組織依法參政議政的渠道。一是建立社會組織人才參政議政的平臺。應探索增設業界“界別”，在各級黨代會、人代會和政協會議中增加“社會組織代表”，科學確定適當的名額，發揮社會組織參政議政的積極作用，增強社會組織的政治責任感和服務社會的功能。二是建立政府部門與社會組織溝通協調的機制。政府及相關部門在制定出臺涉及公共管理和公共服務等領域的政府規章、公共政策、行政管理措施和行業發展規劃之前，可通過一定的方式征求和聽取相關社會組織的意見和建議。三是建立社會組織優秀人才使用的制度。拓寬用人渠道，將社會組織中的優秀人才納入各級選拔任用視野，并逐步建立起從社會組織中選拔和招聘優秀人才的工作機制。

（三）以政策創新推進社會組織建設和管理新突破。（1）建立促進社會組織發展的政策法規體系。除國家層面的立法外，各級都應適時制定促進社會組織發展的政策法規。如出臺地方性法規《行業協會管理條例》、《異地商會登記辦法》、《人民政府購買社會組織服務實施辦法》、《社會組織評估暫行辦法》等地方法規或規范性文件，為社會組織建設和管理提供強有力的政策保障。（2）制訂落實稅收優惠政策。研究出臺社會組織稅收優惠辦法，增加優惠稅種，保證政策落實，讓社會組織真正享受到非營利組織的稅收優惠;對保障性社會組織，可享有會費收取、政府委托培訓等項目的稅收減免待遇;對育養服務、教育勞務、醫療服務、技術服務、農業服務等公益服務免征營業稅和其他稅收。應使民辦非企業單位享受與同類事業單位相同的平等政策待遇。通過稅收優惠規范其服務活動，助推其快速發展。（3）建立社會組織孵化基地。可學習日照等地的經驗，盤活政府現有資產，籌建社會組織服務中心，打造社會組織孵化基地。采取“政府支持，民間力量興辦、專業團隊管理、政府和公眾監督、社會組織收益”的模式，為初創階段的社會公益組織提供場地設備、能力建設、注冊協助和小額補貼等資源，扶助這些社會組織逐漸成長。

（四）以管理創新推進社會組織建設和管理新突破。（1）建立社會組織等級評估制度。由權威機構對各類社會組織進行等級評估，達到一定等級的社會組織才能承擔政府授權或委托的職能。對長期處于低等級的社會組織要適時予以淘汰。引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度。政府有關部門將社會組織規范化評估的結果，作為社會組織是否可以承接政府職能的一個重要依據，將規范管理和培育扶持有機結合起來，以此提高社會組織規范化水平，同時培育社會組織的優秀品牌，擴大社會組織的影響力。（2）建立社會組織信息公開和重大事項報告制度。公開透明，是公眾對社會組織尤其是公益慈善類社會組織的基本要求，也是社會組織必須履行的義務。積極探索公益慈善類社會團體、民辦非企業單位等其他社會組織信息公開的機制和方式，逐步推廣到所有社會組織都實行信息制度。社會組織信息公開的基本要求是：社會組織的事務，涉及公眾利益的，要在新聞媒體公告;其他重要事務，要在登記管理部門指定的網站公開，到登記管理部門備案;一般事務，要在社會組織內部公開，接受社會各方面的監督。