基于主體功能區的區域公共管理困境及新路徑探索

郭恒

摘? 要：在區域一體化和新國土空間規劃--主體功能區建設的大潮下，傳統區域公共管理受到嚴重沖擊并陷入困境。在此形勢下，整體性治理作為區域一體化進程中公共管理的新興理念其與主體功能區建設的有效結合必然成為區域公共管理的有效新路徑。筆者在傳統區域共管理困境進行深入分析的基礎上，對這一新路徑進行相關闡述。

關鍵詞：區域公共管理困境;主體功能區;整體性治理

長期以來，區域公共管理作為區域發展過程中的核心問題一直倍受政府和學界的廣泛關注。關注總是與問題的存在息息相關。當前傳統區域公共管理存在的問題日益暴露無遺，“低效率”、“權威碎片化”、“職能分散化”等等問題的存在把區域公共管理帶入舉步維艱的困境。面對這些問題的存在，學界開始就區域公共管理的新路徑進行探索，在眾多的相關研究中，整體性治理作為學者們的寵兒有望成為區域公共管理的新出路，同時主體功能區概念的提出，又使得整體性治理與主體功能區建設相結合成為一種必然。

一、傳統區域公共管理的困境

本文將其歸納為以下幾個方面：

（一）區域“共同利益”與地方利益的博弈。利益永遠是最佳向心力的來源，在共同利益的驅使下區域政府實現合作，并共同解決區域內公共問題和提供公共產品。但在當地方利益與公共利益沖突時，原處于合作狀態的各地方政府會毫不猶豫的偏向屬于自己的地方利益，這也就會使區域合作受到破壞乃至破裂。尤其是在“政績等同GDP”的考核制度下，區域公共利益常常難逃“公地悲劇”的下場。區域公共管理和公共物品的供給一般更多體現在長遠效益和集體利益上，有著為官一任只關心自己政績的地方政府行政人員，在這種“大家”和“小我”博弈中更多的是關心自己的利益。博弈中的地方利益的勝出，直接就導致了區域公共管理過程中區域公共問題的出現和地方之間的惡性競爭。主要表現在區域環境破壞嚴重且無人治理，區域產業同構化嚴重等方面，在環境方面，忽視生態的競相發展衍生一系列的環境問題，而“搭便車”的心理作用下治理也成為口號，最終區域共有的環境問題日漸嚴重。在產業發展方面，缺乏大局意識的重復性建設和雷同性產業布局在區域內肆意繁衍，而最終多因導致區域相同產業間的惡性競爭或因不適合本區具體情況而被迫停止而告終。

（二）區域政府合作缺乏長期有效的協作機制。傳統區域政府間的合作一般是通過會晤和協商來就某些區域公共管理事務或公共物品的供給達成一些口頭承諾或協議，然這種合作一般多是就具體問題的解決為前提的，且問題解決之后即為終止。這種短期的合作也就多成了“頭痛醫頭腳痛醫腳”的臨時性藥方，且基于區域“共同利益”和地方利益的博弈，在具體合作進程中，各地方政府都是各有各的調，難以有效地協作解決問題。長期有效的區域政府合作協作機制一般是基于長期共存利益而存在的，沒有這種長遠利益的存在，政府合作長期有效協作機制也就缺乏原動力。再者當前我國各級政府還處在于全能型政府向服務型政府轉變的過渡性階段，距“小政府，大社會”的目標還有一定的距離，政府職能延伸到社會各個領域扮演一個近乎全能的角色，政府作為中缺乏合作意識。

（三）區域政府合作形成的決議缺乏權力性。當前，我國區域政府合作的決議由地方行政長官聯席會議形成的某種協議或口頭性承諾，這種決議一般并不具備法律效應，在具體合作的執行中缺乏權威性和約束性，甚至在不愉快的合作的它將只能是一紙空文。且由于區域政府合作沒有一種長期有效的機制，一般都沒有建立相關的合作機構，即便建立了一些諸如合作執行辦公室之類的機構，在執行合作形成的決議過程中，也將因其自身的臨時性和缺乏權利性導致決議的執行難以落實。

二、區域公共管理的新路徑—整治性治理

（一）整體性治理的起源。在新公共管理理念風靡世界幾十后，20世紀90年，西方世界在對新公共管理所存在問題的反思基礎上，面對政府改革所面臨的“碎片化問題”開始了一輪新的尋求“公共部門協調機制和改革”的運動，開始有人提出“整體性政府”、“網絡治理”、“水平化管理”等各種理念。這些理念的都有一個共同之處，即通過制度化和有效地“跨界合作治理”以解決復雜棘手的公共問題， 增進公共價值。[1]而這個共同之處的根本也就是整體性治理的理念。在對新公共管理的批評的基礎上，以佩里·?？怂购团羺s克登·力維學者們開始提出了整體性治理模式（ holistic governance）。[2]希克斯認為， 整體性治理作為一種解決問題的理念，它針對的是新公共管理運動所強化的碎片化問題。他還認為，具體到功能上，整體治理針對的是碎片化帶來的以下問題：一是轉嫁問題，讓其他機構來承擔代價。二是互相沖突的項目。三是重復，它導致浪費并使服務使用者感到沮喪。四是互相沖突的目標，一些不同的服務目標會導致嚴重的沖突，五是由于缺乏溝通，不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想。六是回應需求時各自為政。七是公眾無法得到服務，或對得到的服務感到困惑。八是由于沒有考慮問題的原因，而是強調可得的或固有的一套專業干預，從而導致服務提供或干預的遺漏或差距。所有這些問題正是治理中的一些協調、合作、整合或整體性運作想解決的。

整體治理除了是應改革需求而生外，它也還是對傳統合作理論和整體性思維的一種復興。在社會科學研究領域中合作理論和整體性思維曾本就是被廣泛應用的傳統方法，只不過在一度的公共管理改革中被輕視。此外也還有學者認為整體治理的興起與數字時代的到來密切相關。學者彭錦鵬認為，政府電子化改革以網絡技術為基礎對不同政府層級、不同機構單位、不同政府網站進行了三種不同類型的整合。他認為“沒有高度發展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來， 以便向民眾提供整合性的服務?！?/p>

（二）整體性治理與傳統區域公共管理模式間的區別。整體性治理是對傳統公共管理中公共行政“碎片化”的一種戰略性回應，是解決區域公共管理的一種新路徑，它不同于傳統區域公共管理模式。這里的傳統公共管理模式主要指傳統官僚體制和新公共管理。傳統公共行政里的官僚體制是一種以剛性科層組織為行為主體，以權威和行政命令為協調手段，強調集權且一切以中央利益為前提，自上而下進行決策的制度模式，缺乏靈活性，社會公信力較低。新公共管理主張在公共行政中引入市場機制，將政策職能和管理職能分開，在公共部門中引入私營部門的管理方式，對公共機構實行績效管理，并通過多種形式的授權改善公共部門的工作。它以“經濟人”人性假設為前提，在公共行政中引入競爭機制，試圖以合同和契約的市場組織手段解決公共管理中的一切問題。也正是這些導致了新公共管理改革運動的結果是政府權威弱化，職能分散化、碎片化，公共行政喪失原有的調控、干預和有效獲取信息的功能，部門間的協調合作機制缺失，最終公共管理低效率、低效益。在對新公共管理改革問題反思的基礎上，整體性治理被提出。整體性治理有效針對新公共管理存在的權威碎片化和分散化，提出“整合”、“協作”“網絡化治理”等整體性理念，注重資源和利益相關各方的聚合，并把聚合各方通過穩定的關系構成一定得網絡關系，強調網絡關系中行為主體的自由裁量權，在充分發揮自身潛力的前提下通過互動、溝通、協商等方式相互協作，行政聚合效應，達到整體合作大于簡單相加的最佳效應。整體性治理在網狀管理結構中有效地整合各種資源，優化管理職能，拓寬服務范圍， 并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。自此， 整體性治理實現了跨界合作的最高境界。endprint

對整體性治理與傳統公共管理模式的比較，臺灣學者彭錦鵬作做了比較系統的歸納。（見表一）：

表3-1

資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學論叢》 （ 臺灣） 2005 年第23 期。

三、主體功能區建設對區域公共管理的新要求

主體功能區建設意在實現國土空間的重新規劃，以空間功能分割為基礎，協調空間功能互補協調發展，使資源和要素在市場環境下得以自由流動和有序共享，最終達到空間整體效率最大化和公共服務均等化的跨界合作的最高境界。而這目標的實現必須是建立在主體功能區建設能突破傳統行政區劃的約束，推進區域公共管理改革，實現主體功能區建設與區域公共管理新路徑有效結合的基礎之上。

（一）主體功能區建設要求打破傳統行政區劃的約束。在學界對行政區劃的界定一般有兩種解釋，一是指對行政區的劃分;二是指行政區域本身。本文取第二種解釋，即行政區域本身，當然這解釋也是第一種解釋行為的結果。傳統行政區劃中形成的行政區經濟、行政區行政、區域管理理念、區域管理模式、區域管理評價指標體系等都在一定主體功能區建設形成約束。

行政區經濟是指行政區劃剛性約束下而產生的一種特殊區域經濟現象，是與區域經濟一體化相悖的一種區域經濟。其所堅守的必然也就是行政區劃內的地方利益，猶如一種“諸侯經濟“一般，在地方經濟與區域經濟的博弈中，行政區經濟必然是對區域公共利益采取抵制態度的。而主體功能區最求的區域利益重新調整，實現區域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統行政區經濟對主體功能區建設的不自覺的約束。

主體功能區建設要求區域行政突破傳統行政區的剛性約束，以區域整體公共利益為價值導向，強化區域管理的“深度“和“廣度”，倡導主體功能區行政，實現健康的跨界治理。而我國的傳統行政區劃行政由于中央的分利放權和地方自主發展的積極性高漲，行政區的行政一切自然都以地方利益為出發點，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護主義。這種有著強烈行政區域邊界意識的“內向型行政”是主體功能區建設必須消除的障礙之一。

主體功能區建設意在實現跨區域的無縫隙協作及治理，而傳統行政區劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區域內的政治經濟文化為基本前提，對于“外溢性”的跨區域公共性問題，一般都有著搭便車的心里，誰都不愿充當解決問題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個或多個行政區劃的問題往往難以得到妥善處理。

主體功能區建設是基于不同國土空間的資源環境承載能力、現有開發強度和開發潛力，對不同區域進行功能定位，形成一個系統的分工體系。在此分工體系下，不同的區域依據各自的區域條件，發揮本區優勢布局具有比較優勢的產業發展。而傳統行政區劃的區域管理模式下，出于政績的比較，很多行政區劃內的管理趨同。在發展管理中，不考慮自己身實際情況，跟風進，盲從照搬別人的發展模式，最終導致區域發展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區建設所必須克服的。

我國傳統行政區劃區域管理評價指標簡單且無針對性，多是一刀切的做法，不考慮區域間客觀存在的差異。這主要表現在過分依賴GDP指標，忽視地域差異和獲取GDP數字的代價。在GDP等同政績的行政管理理念的驅使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價了，一味地追求經濟增長，不計為此所造成的環境污染和資源浪費等問題，甚至有的行政區劃內行政官員為追求在任內的政績，不惜采取“竭澤而漁”的發展方式。而這一切皆源于傳統的區域管理評價指標的作用，故實現主體功能區規劃，首先必須重塑新的區域評價指標體系。

（二）主體功能區建設和整體性治理有效結合。主體功能區建設是對國土空間以功能分割為基礎的一種新的發展規劃，它需要構建新的區域分工體系。而這種新的區域分工體系需要突破原有的區域行政區劃及區域公共管理的約束，這也就一種新的區域治理理念來主導這場公共管理的改革。前文我們已經對整體性治理作為區域公共管理的新路徑作了相關的論述，整體性治理所倡導的“整合”、“協調”、“信任”“網絡治理”都與主體功能區建設很好的契合，尤其是對主體功能區建設突破傳統行政行政區劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區建設與整體性治理的有效結合，將是我國落實主體功能區規劃，實現經濟可持續發展，人與自然和諧相處的必由之路。

參考文獻：

[1] 周志忍.整體政府與跨部門協同合作[J].中國行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭錦鵬.全觀型治理： 理論與制度化策略[J].政治科學論叢（臺灣）， 2005（ 23）.endprint

對整體性治理與傳統公共管理模式的比較，臺灣學者彭錦鵬作做了比較系統的歸納。（見表一）：

表3-1

資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學論叢》 （ 臺灣） 2005 年第23 期。

三、主體功能區建設對區域公共管理的新要求

主體功能區建設意在實現國土空間的重新規劃，以空間功能分割為基礎，協調空間功能互補協調發展，使資源和要素在市場環境下得以自由流動和有序共享，最終達到空間整體效率最大化和公共服務均等化的跨界合作的最高境界。而這目標的實現必須是建立在主體功能區建設能突破傳統行政區劃的約束，推進區域公共管理改革，實現主體功能區建設與區域公共管理新路徑有效結合的基礎之上。

（一）主體功能區建設要求打破傳統行政區劃的約束。在學界對行政區劃的界定一般有兩種解釋，一是指對行政區的劃分;二是指行政區域本身。本文取第二種解釋，即行政區域本身，當然這解釋也是第一種解釋行為的結果。傳統行政區劃中形成的行政區經濟、行政區行政、區域管理理念、區域管理模式、區域管理評價指標體系等都在一定主體功能區建設形成約束。

行政區經濟是指行政區劃剛性約束下而產生的一種特殊區域經濟現象，是與區域經濟一體化相悖的一種區域經濟。其所堅守的必然也就是行政區劃內的地方利益，猶如一種“諸侯經濟“一般，在地方經濟與區域經濟的博弈中，行政區經濟必然是對區域公共利益采取抵制態度的。而主體功能區最求的區域利益重新調整，實現區域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統行政區經濟對主體功能區建設的不自覺的約束。

主體功能區建設要求區域行政突破傳統行政區的剛性約束，以區域整體公共利益為價值導向，強化區域管理的“深度“和“廣度”，倡導主體功能區行政，實現健康的跨界治理。而我國的傳統行政區劃行政由于中央的分利放權和地方自主發展的積極性高漲，行政區的行政一切自然都以地方利益為出發點，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護主義。這種有著強烈行政區域邊界意識的“內向型行政”是主體功能區建設必須消除的障礙之一。

主體功能區建設意在實現跨區域的無縫隙協作及治理，而傳統行政區劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區域內的政治經濟文化為基本前提，對于“外溢性”的跨區域公共性問題，一般都有著搭便車的心里，誰都不愿充當解決問題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個或多個行政區劃的問題往往難以得到妥善處理。

主體功能區建設是基于不同國土空間的資源環境承載能力、現有開發強度和開發潛力，對不同區域進行功能定位，形成一個系統的分工體系。在此分工體系下，不同的區域依據各自的區域條件，發揮本區優勢布局具有比較優勢的產業發展。而傳統行政區劃的區域管理模式下，出于政績的比較，很多行政區劃內的管理趨同。在發展管理中，不考慮自己身實際情況，跟風進，盲從照搬別人的發展模式，最終導致區域發展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區建設所必須克服的。

我國傳統行政區劃區域管理評價指標簡單且無針對性，多是一刀切的做法，不考慮區域間客觀存在的差異。這主要表現在過分依賴GDP指標，忽視地域差異和獲取GDP數字的代價。在GDP等同政績的行政管理理念的驅使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價了，一味地追求經濟增長，不計為此所造成的環境污染和資源浪費等問題，甚至有的行政區劃內行政官員為追求在任內的政績，不惜采取“竭澤而漁”的發展方式。而這一切皆源于傳統的區域管理評價指標的作用，故實現主體功能區規劃，首先必須重塑新的區域評價指標體系。

（二）主體功能區建設和整體性治理有效結合。主體功能區建設是對國土空間以功能分割為基礎的一種新的發展規劃，它需要構建新的區域分工體系。而這種新的區域分工體系需要突破原有的區域行政區劃及區域公共管理的約束，這也就一種新的區域治理理念來主導這場公共管理的改革。前文我們已經對整體性治理作為區域公共管理的新路徑作了相關的論述，整體性治理所倡導的“整合”、“協調”、“信任”“網絡治理”都與主體功能區建設很好的契合，尤其是對主體功能區建設突破傳統行政行政區劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區建設與整體性治理的有效結合，將是我國落實主體功能區規劃，實現經濟可持續發展，人與自然和諧相處的必由之路。

參考文獻：

[1] 周志忍.整體政府與跨部門協同合作[J].中國行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭錦鵬.全觀型治理： 理論與制度化策略[J].政治科學論叢（臺灣）， 2005（ 23）.endprint

對整體性治理與傳統公共管理模式的比較，臺灣學者彭錦鵬作做了比較系統的歸納。（見表一）：

表3-1

資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學論叢》 （ 臺灣） 2005 年第23 期。

三、主體功能區建設對區域公共管理的新要求

主體功能區建設意在實現國土空間的重新規劃，以空間功能分割為基礎，協調空間功能互補協調發展，使資源和要素在市場環境下得以自由流動和有序共享，最終達到空間整體效率最大化和公共服務均等化的跨界合作的最高境界。而這目標的實現必須是建立在主體功能區建設能突破傳統行政區劃的約束，推進區域公共管理改革，實現主體功能區建設與區域公共管理新路徑有效結合的基礎之上。

（一）主體功能區建設要求打破傳統行政區劃的約束。在學界對行政區劃的界定一般有兩種解釋，一是指對行政區的劃分;二是指行政區域本身。本文取第二種解釋，即行政區域本身，當然這解釋也是第一種解釋行為的結果。傳統行政區劃中形成的行政區經濟、行政區行政、區域管理理念、區域管理模式、區域管理評價指標體系等都在一定主體功能區建設形成約束。

行政區經濟是指行政區劃剛性約束下而產生的一種特殊區域經濟現象，是與區域經濟一體化相悖的一種區域經濟。其所堅守的必然也就是行政區劃內的地方利益，猶如一種“諸侯經濟“一般，在地方經濟與區域經濟的博弈中，行政區經濟必然是對區域公共利益采取抵制態度的。而主體功能區最求的區域利益重新調整，實現區域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統行政區經濟對主體功能區建設的不自覺的約束。

主體功能區建設要求區域行政突破傳統行政區的剛性約束，以區域整體公共利益為價值導向，強化區域管理的“深度“和“廣度”，倡導主體功能區行政，實現健康的跨界治理。而我國的傳統行政區劃行政由于中央的分利放權和地方自主發展的積極性高漲，行政區的行政一切自然都以地方利益為出發點，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護主義。這種有著強烈行政區域邊界意識的“內向型行政”是主體功能區建設必須消除的障礙之一。

主體功能區建設意在實現跨區域的無縫隙協作及治理，而傳統行政區劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區域內的政治經濟文化為基本前提，對于“外溢性”的跨區域公共性問題，一般都有著搭便車的心里，誰都不愿充當解決問題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個或多個行政區劃的問題往往難以得到妥善處理。

主體功能區建設是基于不同國土空間的資源環境承載能力、現有開發強度和開發潛力，對不同區域進行功能定位，形成一個系統的分工體系。在此分工體系下，不同的區域依據各自的區域條件，發揮本區優勢布局具有比較優勢的產業發展。而傳統行政區劃的區域管理模式下，出于政績的比較，很多行政區劃內的管理趨同。在發展管理中，不考慮自己身實際情況，跟風進，盲從照搬別人的發展模式，最終導致區域發展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區建設所必須克服的。

我國傳統行政區劃區域管理評價指標簡單且無針對性，多是一刀切的做法，不考慮區域間客觀存在的差異。這主要表現在過分依賴GDP指標，忽視地域差異和獲取GDP數字的代價。在GDP等同政績的行政管理理念的驅使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價了，一味地追求經濟增長，不計為此所造成的環境污染和資源浪費等問題，甚至有的行政區劃內行政官員為追求在任內的政績，不惜采取“竭澤而漁”的發展方式。而這一切皆源于傳統的區域管理評價指標的作用，故實現主體功能區規劃，首先必須重塑新的區域評價指標體系。

（二）主體功能區建設和整體性治理有效結合。主體功能區建設是對國土空間以功能分割為基礎的一種新的發展規劃，它需要構建新的區域分工體系。而這種新的區域分工體系需要突破原有的區域行政區劃及區域公共管理的約束，這也就一種新的區域治理理念來主導這場公共管理的改革。前文我們已經對整體性治理作為區域公共管理的新路徑作了相關的論述，整體性治理所倡導的“整合”、“協調”、“信任”“網絡治理”都與主體功能區建設很好的契合，尤其是對主體功能區建設突破傳統行政行政區劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區建設與整體性治理的有效結合，將是我國落實主體功能區規劃，實現經濟可持續發展，人與自然和諧相處的必由之路。

參考文獻：

[1] 周志忍.整體政府與跨部門協同合作[J].中國行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭錦鵬.全觀型治理： 理論與制度化策略[J].政治科學論叢（臺灣）， 2005（ 23）.endprint