全面深化改革的路線圖——學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會精神

彭京宜

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。這個(gè)決定，立足于世情、國情和黨情，回應(yīng)了廣大黨員和人民群眾的要求，對全面深化改革作了宏大而具體的部署。它既是新一屆黨中央吹響的改革進(jìn)軍號，也是新形勢下全面深化改革的路線圖。筆者擬談?wù)剬Α稕Q定》的粗淺認(rèn)識，以就教于大方之家。

全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)，把完善和發(fā)展中國特色社會主義，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提到了應(yīng)有的高度，使全面小康的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了升級。

《決定》提出：“把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。”這個(gè)總目標(biāo)，可視作一個(gè)“一體兩翼”結(jié)構(gòu)，“一體”即完善和發(fā)展中國特色社會主義，“兩翼”分別是推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化和推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

如何認(rèn)識這個(gè)總目標(biāo)？

首先，從形式上看，它包括了治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面。推進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化說的是具備完善的制度體系。中國特色社會主義制度，包括了相互聯(lián)系的五個(gè)方面，分別是：人民代表大會這個(gè)根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等構(gòu)成的基本政治制度，公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，中國特色社會主義法律體系，與上述制度相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明制度等具體制度。應(yīng)當(dāng)說，我們已經(jīng)初步形成了成配套的中國特色社會主義制度，但是也要看到，這套制度仍然不夠完整和不夠成熟。不夠完整是指它在“數(shù)”上的差距，我們在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等不少方面，仍然缺乏制度規(guī)范，仍然無章可循，例如在正確處理政府和市場的關(guān)系方面，建設(shè)高效廉潔的政府方面，就是如此。不夠成熟是指它在“質(zhì)”上的差距，我們已有的制度，有的已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢的要求，有的不能適應(yīng)新的任務(wù)的要求，有的被實(shí)踐證明是低效或無效的，例如民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，以及某些法律法規(guī)，等等。推進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化，就是要進(jìn)一步完善中國特色社會主義制度體系。推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化指的是各項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)。徒法不足以自行。制度的貫徹落實(shí)有賴于執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的良好素質(zhì)，有賴于廣大公民的良好素質(zhì)，有賴于健全的監(jiān)督機(jī)制，有賴于公平公正的司法保障。沒有治理體系的現(xiàn)代化，治理能力的現(xiàn)代化就缺少了依憑；而沒有治理能力的現(xiàn)代化，治理體系的現(xiàn)代化就失去了生命。

其次，從內(nèi)容上看，治理的現(xiàn)代化蘊(yùn)含了嶄新的內(nèi)涵。第一，它要求主體從單一轉(zhuǎn)到多樣：在治理的語境下，主體不再是單一的政府，它包括了政府、社會和公民等，治理的現(xiàn)代化不是某一主體的“獨(dú)治”，而是多種主體的“共治”。第二，它要求方式從單向到雙向和多向：在治理的語境下，方式不再是我管理你服從的單向關(guān)系，它要求以權(quán)利義務(wù)來設(shè)定不同主體的關(guān)系，有權(quán)利必有義務(wù)，有義務(wù)必要權(quán)利，兩個(gè)主體的關(guān)系必是雙向的，多個(gè)主體的關(guān)系必是多向的。第三，它要求目標(biāo)從片面到平衡：在治理的語境下，目標(biāo)不是傾斜的，它要求實(shí)現(xiàn)一系列平衡，例如公平與效率的平衡，活力與秩序的平衡，民主與集中的平衡，改革、發(fā)展與穩(wěn)定的平衡等。厚此薄彼就會走向畸形，顧此失彼則會陷入災(zāi)難。當(dāng)然，平衡應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的而非靜態(tài)的，它必然要隨著形勢的變化而變化，必然要隨著條件的變化而變化。總之，治理現(xiàn)代化不僅指制度體系要與時(shí)俱進(jìn)，而且指制度的貫徹落實(shí)要扎扎實(shí)實(shí)。

這樣，“一體兩翼”就實(shí)現(xiàn)了對2020年奮斗目標(biāo)的提升。如果說，全面小康是著眼于發(fā)展的目標(biāo)，那么，“一體兩翼”就是著眼于制度的目標(biāo)。就是說，全面小康實(shí)現(xiàn)之日，也是制度現(xiàn)代化基本完成之時(shí)。全面小康的目標(biāo)因融入制度現(xiàn)代化的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了具有重大意義的提升。

全會提出了一系列改革新思路，特別是明確了改革的重點(diǎn)、核心問題等，使得全面深化改革一開始就具備了十分清晰的方略。

《決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。”這一論斷，確立了全面深化改革的重點(diǎn)，特別是確立了全面深化改革的核心問題。全面深化改革的核心問題不是別的，就是又一個(gè)“一體兩翼”。“一體”即處理好政府與市場的關(guān)系，“兩翼”即一方面使市場在資源配置中起決定性作用，另一當(dāng)面更好地發(fā)揮政府作用。這里的關(guān)鍵詞語，就是市場的“決定性”作用，從“基礎(chǔ)性”到“決定性”，表明我們黨對市場的認(rèn)識，對政府與市場關(guān)系的認(rèn)識，再一次提高到新的階段。

如何來把握這個(gè)問題的要點(diǎn)？

其一，讓市場做主來配置資源。理論和實(shí)踐都充分證明，市場配置資源是最有效的形式。市場這只看不見的手，比計(jì)劃、行政指令和其他辦法更能有效地調(diào)解供求關(guān)系。各種各類的商品與服務(wù)，缺則貴，于是引導(dǎo)增加生產(chǎn)；多則賤，于是引導(dǎo)減少生產(chǎn)；剩則滯，于是引導(dǎo)停止生產(chǎn)。世界范圍內(nèi)的基本事實(shí)告訴我們，這只看不見的手具有神奇和不可替代的作用，我們必須充分尊重它、認(rèn)識它、利用它。否則，就會受到客觀規(guī)律的懲罰。

其二，政府不能在資源配置中起決定性作用。目前一些地方的政府日益公司化，與企業(yè)爭利，與百姓爭利，破壞了市場秩序，妨礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害了公平正義，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決加以改正。政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用，是保持客觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，彌補(bǔ)市場失靈，一句話，當(dāng)好裁判員。如果政府既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，還當(dāng)教練員，經(jīng)濟(jì)秩序以致社會秩序就會發(fā)生紊亂甚至混亂。

其三，非公有制經(jīng)濟(jì)要享受平等待遇。《決定》指出，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。《決定》強(qiáng)調(diào)了“兩平一同”：二者平等使用生產(chǎn)要素（含資金、土地、勞動(dòng)者、技術(shù)、信息、管理等），平等參與競爭，同等受到法律保護(hù)。這些論述既闡明了市場經(jīng)濟(jì)的重要原則，又具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對性。在現(xiàn)實(shí)中，非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入競爭領(lǐng)域，仍然存在顯而易見的“玻璃門”和“彈簧門”；非公經(jīng)濟(jì)在銀行貸款和土地使用等方面，遠(yuǎn)未獲得平等待遇；非公經(jīng)濟(jì)獲得的法律保護(hù)，也遠(yuǎn)未達(dá)到與公有制經(jīng)濟(jì)相同的水平。凡此種種，都是全面深化改革需要面對的問題，都是在改革進(jìn)程中需要密切關(guān)注的現(xiàn)象。

《決定》關(guān)于全面深化改革的重點(diǎn)、核心問題等的論述，還包含了鮮明的宣示：改革既不走老路，也不走邪路。前者是指不能回到過去，封閉僵化；后者是指不能改旗易幟，全盤西化。全面深化改革不是別的，就是中國特色社會主義的自我完善和發(fā)展。

全會推出的一系列改革措施，實(shí)現(xiàn)了從抽象概念到具體措施、從一般原則到操作辦法的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持從現(xiàn)實(shí)中提出問題、分析問題和解決問題，具有鮮明的問題導(dǎo)向。

第一，對混合所有制經(jīng)濟(jì)的新定位，廓清了人們的“所有制迷思”。《決定》指出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股，相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。在此基礎(chǔ)上，全會還提出了“兩個(gè)允許”：即國有投資項(xiàng)目允許非國有資本參股，混合所有制允許員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。這里，對混合所有制的內(nèi)涵和性質(zhì)都作了新的界定，從根本上鏟除了在所有制問題上的貴“公”賤“非”和“公”“非”對立；把混合所有制確定為我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要形式，則更是關(guān)于基本經(jīng)濟(jì)制度理論的重要突破，其突出意義在于為公有制尋找到了重要的甚至是基本的實(shí)現(xiàn)形式。

第二，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，昭示了農(nóng)村土地制度改革的新思路。簡言之，這里包含了三個(gè)放寬：一是承包經(jīng)營權(quán)，由“老三權(quán)”（占有、使用、收益）擴(kuò)大到“新三權(quán)”（流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保）。二是經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以出租、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。三是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。從這些舉措中，可以看到我國農(nóng)村土地制度改革的新思路：堅(jiān)持土地集體所有制不變,在所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了真正意義上的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。此舉將為農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展提供新的制度條件。

第三，司法體制改革及廢除勞教制度，顯示了建設(shè)法治中國的堅(jiān)強(qiáng)決心。《決定》強(qiáng)調(diào)了憲法是國家的根本大法，具有最高的權(quán)威；強(qiáng)調(diào)了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)；強(qiáng)調(diào)了法檢的去地方化，即省以下人民法院和人民檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，與行政區(qū)劃適當(dāng)分離；強(qiáng)調(diào)了法院的去行政化，即改革完善審判委員會制度、主審法官制度和合議庭辦案責(zé)任制。特別值得指出的是，《決定》毅然廢除了勞教制度。勞教制度形成于20世紀(jì)50年代，它在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用。但是，在今天的形勢下，它的弊端日益顯現(xiàn)：公民在不經(jīng)過司法審判的條件下被限制人身自由長達(dá)數(shù)年，它可能導(dǎo)致人權(quán)的災(zāi)難。有論者稱廢除勞教制度是法治的重大突破，這是很有道理的。

第四，教育綜合改革，可望破解人才培養(yǎng)和成長的諸多難題。《決定》確定了我國教育綜合改革的具體內(nèi)容，包括實(shí)行高校多元化錄取機(jī)制，從根本上改變一考定終身的弊端；普高、職高、成高實(shí)行學(xué)分轉(zhuǎn)換，促進(jìn)人才自由全面發(fā)展；取消重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班，促進(jìn)教育資源均衡配置，等等。這些舉措可望破解現(xiàn)實(shí)中的三大困局：一是破解“讀書難”，讓學(xué)生在教育資源均衡配置的條件下就近上學(xué)、方便上課，享受應(yīng)有的教育公平。二是破解“應(yīng)試教育”，在多元化錄取機(jī)制下，使學(xué)校從“考考考，老師的法寶”,“分分分，學(xué)生的命根”的宿命中解放出來，拓展素質(zhì)教育的空間。三是破解“身份隔閡”，以學(xué)分轉(zhuǎn)換為手段，打破普高、職高和成高的森嚴(yán)壁壘，為人才的自由全面發(fā)展創(chuàng)造條件，進(jìn)而動(dòng)搖人事管理中長期存在的“身份主義”的基礎(chǔ)。

全會以全面深化改革為主題，在“全面”和“深化”兩個(gè)方面下足了功夫。“全面”凸現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，“深化”是指它每每將改革利劍直指體制機(jī)制的深層痼疾。

《決定》提出了“5+1”的改革布局，凸現(xiàn)了改革的全面性。所謂“5”，是指經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)文明制度建設(shè)；所謂“1”，是指黨的建設(shè)制度的改革。全會引人注目地將國防和軍隊(duì)建設(shè)與改革納入了改革的總體布局，表明黨對于中國特色社會主義的認(rèn)識，又一次實(shí)現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)。建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)，一方面要遵循和平、發(fā)展、合作、共贏的原則，不謀求霸權(quán)，不威脅他人，遵守國際秩序，堅(jiān)持通過談判和協(xié)商解決問題，順應(yīng)和引領(lǐng)世界文明；另一方面需要不斷壯大自己的實(shí)力，包括硬實(shí)力和軟實(shí)力，以增強(qiáng)影響力和話語權(quán)，增強(qiáng)抗擊霸權(quán)主義的本錢。無數(shù)事實(shí)證明，沒有強(qiáng)大的國防和軍隊(duì)，國家主權(quán)和領(lǐng)土完整就不會有保障；而沒有國防和軍隊(duì)的建設(shè)及其制度改革，就不會有強(qiáng)大的國防和軍隊(duì)。

如果說從宏觀上看，改革的全面性表現(xiàn)為“5+1”的總體布局，那么從中觀上看，改革的全面性則表現(xiàn)為每個(gè)方面的改革也是多樣的、具體的、可操作的。例如在經(jīng)濟(jì)體制改革中，提出了積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、放開競爭性業(yè)務(wù)并破除行政壟斷、允許具備條件的民間資本設(shè)立中小型銀行，等等。在政治體制改革方面，提出了司法體制改革及廢除勞教制度、進(jìn)一步簡政放權(quán)、探索官邸制、紀(jì)委書記副書記以上級提名和考察為主，等等。文化體制改革方面，提出了政府由“辦文化”到“管文化”、文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、激勵(lì)非公有制文化企業(yè)發(fā)展、教育綜合改革，等等。社會體制改革方面，提出了制定“單獨(dú)二胎”政策，制定漸進(jìn)式延遲退休年齡制度、建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度、推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各項(xiàng)改革舉措總數(shù)超過300項(xiàng)，可謂氣魄宏大、蔚為大觀。

《決定》的另一個(gè)特點(diǎn)是將改革利劍直指體制機(jī)制的深層痼疾。例如在生態(tài)文明制度建設(shè)方面，它緊緊抓住了自然資源產(chǎn)權(quán)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度兩個(gè)關(guān)鍵問題。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國從某種意義上說已經(jīng)出現(xiàn)了生態(tài)危機(jī)，在GDP快速增強(qiáng)的同時(shí)，大氣、江河海洋、土壤土質(zhì)大面積惡化。出現(xiàn)這種問題的原因固然是多方面的，但深層次的原因主要有兩個(gè)，其一是資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的闕如，其二是領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的弊端。基于此，《決定》濃墨重彩地談健全資源產(chǎn)權(quán)制度，濃墨重彩地談糾正以單純的經(jīng)濟(jì)增長考核干部的偏向。前者如對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。后者如對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終生追究制，改變以GDP論英雄的考核辦法，等等。

這些改革舉措的顯著特點(diǎn)，是劍指深層次的體制機(jī)制痼疾。換句話說，改革在已有的基礎(chǔ)上深入了一步，這不只是因?yàn)樗苊饬肆愦蛩榍茫苊饬祟櫞耸П耍苊饬藴\嘗輒止，還因?yàn)樗闇?zhǔn)了深層次的體制機(jī)制問題，抓住了牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵，扭住了治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)恢弘的目標(biāo)。筆者相信，黨的十八屆三中全會將以繪就全面深化改革的路線圖而彪炳千秋，將以吹響全面深化改革的進(jìn)軍號而載入史冊，將以開啟新一輪改革開放的偉業(yè)而名垂青史！