淺談中國災害應急物流體系建設——以云南省魯甸縣6.5 級地震為例

趙澤旭，魯曉麗，白 楊 （瓊州學院，海南三亞572000）

ZHAO Ze-xu, LU Xiao-li, BAI Yang (Qiongzhou University, Sanya 572000, China)

2014 年8 月3 日16 時30 分，云南省昭通市魯甸縣龍頭山鎮（北緯27.1 度，東經103.3 度） 發生6.5 級地震，震源深度12千米。云南瑞麗、大理等地均震感明顯。截至2014 年8 月8 日15 時，地震共造成617 人死亡，其中魯甸縣526 人、巧家縣78人、昭陽區1 人、會澤縣12 人；112 人失蹤，3 143 人受傷，22.97 萬人緊急轉移安置。截至2014 年8 月11 日8 時00 分共記錄到余震總數為1 335 個。其中5.0～5.9 級地震0 個，4.0～4.9 級地震4 個，3.0～3.9 級地震8 個[1]。

對于災害應急而言，救援的最佳時間是地震發生后的三天，因此救援人員、物資和設備的快速到達對于保證人民生命安全顯得尤為重要。此外，災后恢復重建、傷員轉移、災民安置、人道主義援助、廢棄物處理等都需要應急物流系統的良好運轉。由此可見，應急物流系統的完善是有效緩解災情、保障救援工作順利、有序、成功開展的基礎。我國屬于突發事件的高發國家，1998 年的水災、2003 年SARS、2008 年初的雪災和5.12 汶川地震等重大災情，都說明了應急物流的建設與發展直接關系著我國對各種突發事件及災害的有效應對能力。因此，應該深刻反思我國應急物流體系中存在的不足和暴露的問題。

圖1

1 應急物流的概念及基本特點

由于應急物流有其自身的本質要求、運作目的和需求特征（如：救援人員和應急物流中救援需求的緊急性），使得應急物流和商業物流有很大的不同。應急物流是計劃、管理、控制救援物資、信息和服務從供應地到需求地的有效流動，以滿足應急狀況下受災人群的緊急需求的過程。我國普遍認為：應急物流是指以提供突發性自然災害、突發性公共衛生事件等突發性事件所需應急物資為目的，以追求時間效益最大化和災害損失最小化為目標的特殊物流活動，借助現代信息技術，整合應急物資的運輸、包裝、裝卸、搬運、倉儲、流通加工、配送及相關信息處理等各種功能而形成的特殊的物流活動[2]。

從應急物流的概念可以看出，應急物流首先應該滿足應急物流的本質和戰略，即保證物資的高效流動，滿足受災地區人群的緊急需求。此外，應急物流也包含逆向應急物流，主要處理受災地區重建中產生的無用物料的逆向流動。要做好應急物流，首先需要確認救援供應的來源、協同供應救援和受災群眾的緊急需求，而這些在實際運作中還有困難。因此，需要有效的信息偵查、收集、處理和預測能力，準確了解供應地和需求地的真實信息，在信息基礎上做好供應、需求、運輸、調撥、捐贈、分配的協同運作。

其次，由于基礎設施受損和次生災害發生導致的基礎設施的可靠性影響救援物資和人員對受災地區的可達性，又使得基于時間競爭的應急物流變得更加復雜和困難。因此，搶修基礎設施，保證物流通道通暢在應急物流中顯得尤為重要。此外，由于時間的緊迫，通過多種運輸方式，尤其是空運，將救援人員和物資快速送達受災地區，保證可達性，成為災害發生后的首選方式。而這又對應急的裝備和設備提出了更高的要求。

第三，應急物流非常需要準確的、實時的救援信息，但這幾乎是不能實現的。此外，在救援供應商、物流服務商、受災地區需求者之間的通訊中斷也可能導致應急物流中資源協同變得困難。盡快恢復通訊手段，保證通訊暢通，是有效進行物流運作的基礎。

2 從云南省魯甸縣6.5 級地震中反思我國的應急物流能力

應急物流是一個系統工程，需要應急物流系統，如：應急物流保障系統、應急物流指揮系統、信息系統和配送系統等的協同運作，發揮整體效益，實現應急物流能力最大化[3]。

應急物流系統的結構包括控制層、決策層、數據層和環境層四個層次，其結構如圖2 所示：

圖2

所謂應急物流能力就是指某特定的應急物流系統，從應急需求分析、應急需求確認、應急物資采購、分揀、運輸到交付給應急客戶的全過程中，在響應時間、響應速度、物流成本、訂單完成準時性和訂單交付可靠性等方面的綜合反映。其主要表現為是否能滿足應急物流系統的設計目標：快速響應、滿足需求、提高柔性、降低成本、信息準確傳輸、反饋和共享以及供需協調的無縫對接等，實現時間效益最大化和災害損失最小化。

在此次云南省魯甸縣6.5 級地震發生后，通訊網絡中斷，致使震中與外界失去聯絡，造成無法準確及時了解地震發生的具體情況；地震又造成了道路癱瘓加之天氣惡劣，致使外界救援物資、器械不能進入震中區域，由此失去了在最快時間、以最快速度為災區送去最需要的物品和大型機械的最好機會，也導致了由應急物流系統的物質結構形成的客觀能力和由應急物流系統的管理者對整個應急物流運作過程中的協調與控制能力的脫節，使應急物流能力大打折扣，造成很大損失。

本文主要根據應急物流的特點和應急物流能力的評價要素，從系統的角度，結合我國云南省魯甸縣6.5 級地震中反應出來的一些現象，反思我國應急物流體系存在的問題，并提出相應的對策建議。

3 從云南省魯甸縣6.5 級地震反思我國應急物流體系存在的問題

此次云南省魯甸縣6.5 級地震受災人口多，對救災物資的需求量大，需求頻率高，而且這些物資的來源廣泛，調配涉及的部門也眾多，運送路途艱難，災區環境惡劣。我國政府在應對這場突發性自然災害時沉著、冷靜，在領導指揮和救援手段方面有很好的表現。

但是，面對突發的自然災害，我國應急物流體系仍然存在著很大的問題，主要體現在以下幾個方面：

第一，信息通訊手段亟待改善。在云南省魯甸縣6.5 級地震發生前，沒有預警，震中的人群仍如往常生活一樣；云南省魯甸縣6.5 級地震發生后，在一段時間內外界對地震中發生的情況一無所知，給指揮工作帶來很大難度。這次地震中，幾大通信運營商的通訊幾乎全部中斷，通訊保障措施明顯不足，越是受災核心地區，通訊越困難，這反應了通常使用的通訊手段在災害中可能失效[4]。以致地震發生后，不能及時了解災區情況，不知道災區人民需要什么，應急物流供應也就無從談起。應急物流本身就具有供應點和需求點信息不對稱且隨著時間變化而發生變化的特點，這使得快速應急救援和物資保障變得更加困難，而通訊的中斷使得這種困難難上加難。

第二，交通網絡欠發達。交通網絡欠發達使得物流運輸物資無法送達或暫時無法送達，以至于在震后的一段時間內，救災物資主要是由解放軍和武警官兵徒步送達。在云南省魯甸縣6.5 級地震的救援過程中，道路成了輸送救援物資的難點問題，由于地理和天氣的原因給輸送物資增加了難度，限制了應急物流的使用彈性和靈活性，降低了救災的效率。

第三，物資儲備體系不完善。應急物流的基礎建設還應該重點考慮物資儲備體系。而目前我國的國家救援儲備，在全國建立了10 個國家級的儲備倉庫。災害發生后，主要依靠國家調撥資源、或者利用軍隊的資源，以及國民捐贈的物資。但是，由于災害發生災民的緊急需求和救援物資的到達存在時間差，因此，應該考慮健全家庭和社區的應急物資儲備，但目前我國家庭應急物資儲備幾乎沒有。

此外，大量物資存儲面臨管理的問題，成本的問題和損耗的問題。我們國家現在的儲備相對來講品種單一，渠道單一，而且布局不合理。由于災害發生具有隨機性和不確定性，僅靠國家儲備倉庫的儲存是不科學的。可以考慮完善市場機制，建立市場儲備，而目前我國還沒有完善物資儲備的市場信息。

第四，缺乏協調應急物流的管理體系。目前，我國自然災害應急物流沒有專門的自然災害應急物流管理機構，云南省魯甸縣6．5 級地震發生后，才成立了初級聯動方式的單項危機綜合應急指揮部，是以單項災種的職能部門減災應急管理為主，應急救援力量分散于多個部門，沒有完全建立相互協調與統一指揮的工作機制，需臨時組織應急救援力量，這就可能存在職責不明、機制不全、針對性不強等問題，難以協同作戰、發揮整體救援能力。這就導致了地震發生后數天，由于救災前線物資的分配存在多種渠道分發、多種指揮協調的混亂局面，造成的物資配送分發的不科學、不及時。

第五，應急物流預案制定不完善。雖然各級政府都有應急預案，但是預案的可操作性和協同性亟待加強。比如，各地捐贈的物資運到什么地方，由哪個部門來管理。各地儲備物資用什么車輛運輸到災區，車輛如何征集，路線怎么規劃都沒有明確的規定。到達災區的物資，如何分配，按什么標準分配，怎么保證基本的公平和公正，使得災區群眾都能獲得合適的物資，保證基本生活，這些都沒有具體的要求［5］。所以，應急物流預案的操作性和各個主體的協同性需要完善。

4 中國災害應急物流體系的建設

4.1 災害應急物流指揮體系的建立

災害應急物流的順利實現是一個系統工程，除了完善應急物流的基礎保障外，還涉及應急物資的籌措與采購、應急物資的儲備與調度、運輸與配送等方面，而這些工作需要一個統一的機構來組織協調，才能順利完成。從我國以往的情況來看，這個協調機構都是由政府根據應急方案從各單位緊急抽調人員臨時組成的，雖然取得了一定的效果，但也暴露出災情信息滯后、救援工作效率不高以及嚴重影響了政府其他工作正常開展等問題。因此，有必要根據我國的政府結構和災害應急物流的運作流程，建立一個常設的、專業的災害應急物流指揮中心，專門用于救災指揮工作，保障應急物流高效、順利的實施。

4.2 災害應急物流配送體系的建立

在災害應急物流系統中，應急物流配送體系十分重要。通過政府工作人員、救災部隊分發給群眾的做法，效率低，分發面窄，效果不盡如人意。政府可以通過以下幾點來建立高效、發達的應急物流配送體系：（1） 政府可通過災害應急物流指揮中心，結合實際情況，整合現有社會資源，聯合配送行業內信譽高、價格合理的物流企業進行協同式配送；而且可以通過大型物流企業已建立起來的供應鏈、連鎖網絡組織應急物資投放市場。（2） 在緊急情況下，可與軍方聯系救災搶險事宜，動用軍用運輸裝備、軍用運輸專用線路及相關設施，從而實現災害應急物資的快速配送。（3） 政府應大力推進國內電子商務業的發展，著重優化電子商務系統的應急物流配送網絡，建立應急物流信息平臺，加強應急物流指揮中心與電子商務業的聯系，減少物流環節，簡化物流過程，提高應急物流配送的快速反應性能。（4） 在應對危機時，政府可根據應急工作的需要，通過行政手段和輿論召喚，動員人民群眾參與應急工作，通過組織地方干部、民兵、部隊、公安、志愿者、防疫人員、醫務人員等多方力量，以最快的速度將應急物資發放到受災地區，這樣可保證應急物流配送的速度和廣度。

4.3 災害應急物流系統運營方案的選擇

災害的突發性、不確定性等特點決定了平時必須著眼于預案的準備。當災害發生時，必須在最短的時間內在多個應急物流預案中確定一個最合適的方案立刻付諸實施，這樣才能使災害應急物流在實現最高效率的同時兼顧效益目標。因此，如何給各個應急物流預案進行評價和排序，從而選出一個最佳方案是一項重要的和值得研究的工作。筆者認為在方案的選擇上應該主要考慮兩大方面的因素：（1） 應急物流服務能力。災害應急物流系統本身是一個服務系統，其物流服務能力理應成為衡量方案優劣的依據。物流服務的核心是滿足因災害產生的物流需求，如應急物資的及時送達、保質保量等，由于應急物流“急”字當先，其服務主要應考慮及時性、安全性和缺損率三個方面[6]。（2） 物流成本。災害應急物流系統同時也應該注意物流成本的節約，避免出現“帕累托無效率”狀態。我國作為一個資金尚不寬裕的發展中國家，這一點就顯得更加有意義了。

5 總 結

災害應急物流在我國尚屬一個新興概念，我國應急物流體系還很不完善，需要加強對建立應急物流體系的理論與實踐研究，不斷完善應急物流理論。災害應急物流機制和系統的建立是要以物流軟硬件基礎設施、法律法規的建立和完善作為保障的。我國應積極學習先進國家的經驗，盡早建立快速、高效的災害應急物流系統，保障國民經濟與社會發展的安全進行。

[1] 中國地震局辦公室. 截至8 月11 日08 時00 分云南魯甸6.5 級地震共記錄到余震1335 次[R]. 北京：中國地震局，2014-08-11.

[2] 高東椰，劉新華. 淺論應急物流[J]. 中國物流與采購，2003(12):22-23.

[3] 歐忠文，王會云. 應急物流[J]. 重慶大學學報，2004(27):33-36.

[4] 王國文. 中國物流如何應急[J]. 中國物流與采購，2003(12):16-17.

[5] 王繼祥. 非典型物流——突發事件沖擊下的中國物流[J]. 物流技術與應用，2003(6):9-13.

[6] 趙新光，龔衛鋒，張燕. 應急物流的保障機制[J]. 中國物流與采購，2003(23):24-26.