建設(shè)法治中國(guó)的改革路線之我見(jiàn)

喬欣

依法治國(guó)并不是一個(gè)陌生的話題。由今上溯一百年，梁?jiǎn)⒊驮l(fā)出過(guò)中國(guó)何時(shí)可以建成法治國(guó)家的歷史之問(wèn)。百年來(lái)，無(wú)論憲政進(jìn)程，還是民主法制，抑或民權(quán)民生，無(wú)不歷經(jīng)坎坷挫折，但是人民對(duì)法治的孜孜追求從不曾放棄或泯滅。在長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建社會(huì)，歷朝歷代，法都是統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治的治民工具，法是王法、是一家之法，治是專(zhuān)制、是人治，沒(méi)有真正意義上的法治。人民是為法所役，懼法畏訟，法沒(méi)有親和力也不受愛(ài)戴。正如同鄧小平同志指出的，“舊中國(guó)留給我們的，封建專(zhuān)制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。改革開(kāi)放以來(lái)，撥云見(jiàn)日的中國(guó)終于行進(jìn)到了法治建設(shè)的快車(chē)道上。在“依法治國(guó)”基本方略提出十余年的今天，黨的十八屆四中全會(huì)確立了“依法治國(guó)”的治國(guó)理政方略。什么是法，我們到底要依什么法？十八屆四中全會(huì)給出了答案，那就是以民為本、立法為民的良法，就是反映人民意志、得到人民擁護(hù)的治國(guó)重器，就是依憲治國(guó)、依憲行政的思維和做法。

十八屆四中全會(huì)及《決定》的重大意義

四中全會(huì)在我們黨的歷史上是非常重要的一次會(huì)議，作為一次中央全會(huì)，四中全會(huì)把依法治國(guó)作為會(huì)議主題，這是第一次在中國(guó)共產(chǎn)黨的建黨歷史上把法治作為主題，是第一次在建國(guó)歷史上把法治作為主題，是第一次中央全會(huì)以法治為題作出重要決定。史無(wú)前例的第一次，顯示了黨對(duì)法治問(wèn)題的高度重視。黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，在十八屆三中全會(huì)依法推進(jìn)改革開(kāi)放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步就建設(shè)法治中國(guó)這一重大命題進(jìn)行研究，是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)精神的進(jìn)一步落實(shí)和詮釋。

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。在“關(guān)于《決定》的說(shuō)明”中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。”治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國(guó)理政最大、最重要的規(guī)矩。政府是法律實(shí)施的重要主體。

作為一名從事法制工作的同志，我感到政府法制工作將不再是由法制部門(mén)一家單打獨(dú)斗，而是變成了黨帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)改革開(kāi)放，奔向小康，建立中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家的一項(xiàng)偉大工程。它在我們黨的發(fā)展史上，在我們國(guó)家的發(fā)展史上，都將是值得大書(shū)特書(shū)的一筆。十八屆四中全會(huì)為“法治中國(guó)”作了頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也以法治為改革護(hù)航。法治中國(guó)建設(shè)包括了兩個(gè)大的方面：一方面要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)格司法、全民守法以及依法執(zhí)政，另一方面，整個(gè)中國(guó)要實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，要全面建成小康社會(huì)乃至在第二個(gè)一百年實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的偉大目標(biāo)，離不開(kāi)法制的規(guī)范、保障和促進(jìn)，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力我國(guó)形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，國(guó)家生活和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這確實(shí)是了不起的重大成就。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到在立法領(lǐng)域還面臨一些突出問(wèn)題，如立法的質(zhì)量還需進(jìn)一步提高，解決問(wèn)題的有效性、針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)。立法工作中部門(mén)化，爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象比較突出等。因而建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，切實(shí)增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性。

以深化行政審批制度改革為抓手，全面推進(jìn)我區(qū)依法行政工作

法治政府是現(xiàn)代政府管理體系的基石，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容和重要標(biāo)志。推進(jìn)法治政府建設(shè)，就是要遵循法治思維、運(yùn)用法治方式、在法治的軌道上行使各項(xiàng)權(quán)力，打造職能有限、行政有為、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府。新一屆中央政府履職伊始，就把簡(jiǎn)政放權(quán)作為全國(guó)深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”——通過(guò)“放”“管”結(jié)合，把該放的權(quán)放開(kāi)、放到位，把該管的事管住、管好;通過(guò)修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙;通過(guò)制定新的法律法規(guī)來(lái)固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作。

今年以來(lái)，我們認(rèn)真貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神和自治區(qū)黨委九屆九次全委（擴(kuò)大）會(huì)議精神，按照《自治區(qū)黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組各專(zhuān)項(xiàng)小組及有關(guān)部門(mén)改革分工方案》（內(nèi)黨辦發(fā)〔2014〕17號(hào)）要求，在全部356項(xiàng)改革任務(wù)中，我們緊緊抓住行政審批制度改革這項(xiàng)啟動(dòng)最早、難度最大、社會(huì)關(guān)注度較高的改革任務(wù)不松勁，在自治區(qū)黨委政府的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)不懈努力，我區(qū)的審改工作不斷向縱深化、規(guī)范化、制度化方向發(fā)展，取得了多項(xiàng)歷史性突破，集中體現(xiàn)在“三個(gè)一”上，即：取得了一項(xiàng)成果（公布了自治區(qū)本級(jí)行政許可項(xiàng)目目錄），統(tǒng)一了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（全區(qū)各級(jí)政府行政審批制度改革的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化），部署了一項(xiàng)任務(wù)（部署了全區(qū)各級(jí)政府行政權(quán)力清單及梳理工作），受到了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)務(wù)院審改辦和國(guó)務(wù)院專(zhuān)題調(diào)研組的充分肯定。

在自治區(qū)黨委政府的統(tǒng)一部署下，自治區(qū)法制辦及時(shí)啟動(dòng)改革，首次厘清并公布了自治區(qū)本級(jí)執(zhí)行的所有行政許可項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)近半年的努力工作，我區(qū)的行政審批制度改革工作取得了階段性成果：自治區(qū)本級(jí)有32個(gè)部門(mén)和單位具有行政審批職能;自治區(qū)本級(jí)保留行政許可項(xiàng)目247項(xiàng)，分級(jí)許可項(xiàng)目52項(xiàng)，下放許可項(xiàng)目52項(xiàng)，取消10項(xiàng)。目前，上述行政許可項(xiàng)目目錄已經(jīng)以自治區(qū)政府決定（內(nèi)政發(fā)〔2014〕58號(hào)）和自治區(qū)審改辦文件兩種形式向社會(huì)公布。截至目前，全國(guó)對(duì)行政許可項(xiàng)目進(jìn)行梳理界定并予以公布的只有包括我區(qū)在內(nèi)的8個(gè)省市區(qū)（內(nèi)蒙古、天津市、吉林省、浙江省、山東省、四川省、貴州省、甘肅省）。特別是“分級(jí)審批”這種處理方法，受到了國(guó)務(wù)院審改辦的肯定和好評(píng)。這些成果的取得，得到了上級(jí)的充分肯定和社會(huì)的廣泛認(rèn)同，李克強(qiáng)總理9月3日在專(zhuān)題聽(tīng)取自治區(qū)黨委和我區(qū)翁牛特旗委教育實(shí)踐活動(dòng)情況匯報(bào)時(shí)指出：“內(nèi)蒙古自治區(qū)下放了114項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化了審批程序，取消了不合理收費(fèi)，給企業(yè)和群眾減輕了負(fù)擔(dān)。你們的努力應(yīng)該給予充分肯定。”

強(qiáng)化依法科學(xué)民主決策，規(guī)范重大決策權(quán)

在這次四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)的若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中，行政決策的規(guī)范化是亮點(diǎn)也是重點(diǎn)。《決定》確定了五個(gè)“法定程序”：第一，公眾參與;第二，專(zhuān)家論證;第三，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;第四，合法性審查;第五，集體討論決定。這五個(gè)程序必須做到位才能稱(chēng)之為依法決策。

所謂重大決策權(quán)就是關(guān)系到老百姓切身利益、國(guó)計(jì)民生，關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)文明發(fā)展的決策行為。目前我國(guó)很多執(zhí)法領(lǐng)域都有明確的法律規(guī)范，具體執(zhí)法行為的規(guī)范化程度比較高，比如行政處罰，1996年《行政處罰法》對(duì)處罰行為就有明確的程序要求，2004年《行政許可法》對(duì)行政許可行為有明確規(guī)則;2011年《行政強(qiáng)制法》也對(duì)行政強(qiáng)制行為做了明確的要求。這些法律對(duì)于分門(mén)別類(lèi)的行政行為都有了規(guī)范的要求，這些領(lǐng)域的行政行為受到了嚴(yán)格規(guī)范，法治化程度較高。但是，政府的重大行政決策行為至今沒(méi)有統(tǒng)一的行為規(guī)范，在國(guó)家層面缺乏明確的程序要求，處于無(wú)法可依的狀態(tài)。這類(lèi)重大決策權(quán)沒(méi)有法律規(guī)定該怎么辦，也沒(méi)有主要的程序要求，當(dāng)然也沒(méi)有責(zé)任的要求。因此，在重大決策方面，出現(xiàn)了“三拍”現(xiàn)象，做決策“拍腦瓜”，執(zhí)行決策“拍胸脯”，執(zhí)行完了“拍屁股”走人。“三拍”現(xiàn)象，最后導(dǎo)致很多重大決策看起來(lái)是一時(shí)的政績(jī)，但實(shí)際上給國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和老百姓的合法權(quán)益，給公共的利益帶了極大的損失。過(guò)去對(duì)這種決策沒(méi)有辦法，因?yàn)闆Q策者不需要承擔(dān)責(zé)任，政績(jī)搞上去了之后，他升官走了，“爛攤子”留給別人收拾。

四中全會(huì)在依法決策方面設(shè)置了幾項(xiàng)重要的制度，非常必要。

第一，決策的“五大程序”，任何重大決策必須履行“五大程序”，經(jīng)過(guò)公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法審查和集體討論決定才能做出。

第二，要求建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制。行政機(jī)關(guān)做重大決策時(shí)，應(yīng)該交給法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。法制部門(mén)簽署同意意見(jiàn)后領(lǐng)導(dǎo)才能拍板做決策。非經(jīng)合法性審查，出了問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)就要自己負(fù)責(zé)任。因?yàn)橐笳l(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)，甚至要終身負(fù)責(zé)。

第三，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。為什么要建立重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制？因?yàn)檫^(guò)去很多重大決策，領(lǐng)導(dǎo)拍完板，決策的后果跟自己就沒(méi)有關(guān)系了。以后行政重大決策也是終身負(fù)責(zé)的，有了這個(gè)“緊箍咒”，相信很多領(lǐng)導(dǎo)會(huì)高度重視決策制度，不依法規(guī)范決策，最后要終身承擔(dān)責(zé)任。此外，還要實(shí)施責(zé)任倒查機(jī)制，出了問(wèn)題，那就要倒查誰(shuí)做的決策，決策是否履行了相關(guān)程序。只有強(qiáng)化依法科學(xué)民主決策，才能將決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

積極推進(jìn)法治前行，勇于落實(shí)轉(zhuǎn)型的重任

法治，是用成文的法律原則和法律規(guī)則治國(guó)，是按照事先建立的規(guī)則嚴(yán)格適用，就是用法律人的思維治國(guó)，這是一種理性治國(guó)、程序治國(guó)、規(guī)則治國(guó)，而不是運(yùn)動(dòng)治國(guó)、隨意治國(guó)。沒(méi)有程序和理性為基礎(chǔ)的法治，只能是一種狂熱的運(yùn)動(dòng)。靠自己權(quán)力多大，魄力多強(qiáng)，本事多能，不“按規(guī)矩辦事”，是典型的人治。法治是任何人都得服從和遵守，毫無(wú)例外，當(dāng)權(quán)力和法律沖突時(shí)，必須收斂權(quán)力，服從規(guī)則。法治是要將矛盾帶上法庭，理性管理國(guó)家，讓國(guó)家按照秩序，嚴(yán)格按照法治思維和法治方式解決問(wèn)題。所以，我們今天如此強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”就是強(qiáng)調(diào)規(guī)則的重要、理性的重要、程序的重要、平等的重要。

十一屆三中全會(huì)后，逐漸形成并提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的治國(guó)命題，法治建設(shè)進(jìn)入到了一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。我們制定了大量法律，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)生活有法可依，形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。從十五大確立依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家寫(xiě)進(jìn)憲法到如今，已走過(guò)了17個(gè)年頭。雖然我們也取得了很多成就，但現(xiàn)實(shí)生活中，不懂法、不尊法，以身試法、知法犯法;搞變通、打折扣，以言代法、以權(quán)壓法、視法律為兒戲，任意藐視法律、踐踏法律等現(xiàn)象和有法可依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法中權(quán)責(zé)脫節(jié)，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象依然存在。

今天強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”，已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的形式和口號(hào)，已經(jīng)不是以往的老調(diào)重彈，而是對(duì)形式主義法制的撥亂反正，是對(duì)倒行逆施反法治的一種清理或回歸。我們今天強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，話還是那個(gè)話，但內(nèi)容已經(jīng)不同，其目的是厘清權(quán)治和法治的矛盾，徹底扭轉(zhuǎn)有法不依、法律形同虛設(shè)、隨意突破法律底線的情形，是要徹底破除法律“治下不治上”、“治外不治內(nèi)”、“治民不治官”。把中國(guó)真正帶入到一個(gè)奉行“法律至上”，依靠法治思維，推行法治體系的法治軌道上來(lái)。這才是真正的法治最強(qiáng)音，是真正的法治春天的來(lái)臨。

所以，我們要理直氣壯講、大張旗鼓地講依法治國(guó)，要通過(guò)入腦入心，讓我們所有人都明白依法治國(guó)的道理，真正做到正本清源、以正視聽(tīng)。讓法治成為每一位公民的信仰，讓帶頭守法成為每一名官員的底線。

責(zé)任編輯：代建明