樹立憲法權(quán)威完善具有中國特色的憲法監(jiān)督制度

周珩

憲法是國家的根本大法，具有最高的法律地位和法律權(quán)威。在中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會上提出的全面推進依法治國的任務(wù)中，再次強調(diào)要“堅決維護憲法法律權(quán)威”、“健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”。

根據(jù)現(xiàn)行憲法第5條的規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。但長期以來，憲法都是高高在上的“閑法”，沒有真正走入人們心中，其對公權(quán)力的制約也力不從心。違反憲法的事件屢有發(fā)生，卻沒有得到制裁。自2012年《紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》開始，習總書記多次強調(diào)“貫徹實施憲法”，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，這就要求重塑憲法權(quán)威。

憲法權(quán)威的重塑，制度不可或缺。這個制度就是憲法監(jiān)督制度，在西方被稱為違憲審查制度。完善憲法監(jiān)督制度的必要性是毋庸置疑的。問題是，如何來完善它？曾有學者建議學習西方的違憲審查制度，但設(shè)想都被一一否定。因為西方的違憲審查，要么是由法院進行，要么是成立一個獨立于立法、行政和司法的機關(guān)專門進行。這都與我們的政治體制相沖突。首先，我國實行人民代表大會制度，全國人大及其常委會在我國現(xiàn)行國家機關(guān)組織體系中居于最高和至上的地位，其他機關(guān)的違憲審查權(quán)勢必都將在全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下行使，難以保證其獨立性;其次，我國缺少強勢的司法權(quán)傳統(tǒng)，普通法院或者憲法法院審查制在我國缺乏根基。因此，我們需要從中國實際出發(fā)，構(gòu)建符合中國國情的憲法監(jiān)督制度。

我國的憲法監(jiān)督制度已基本建立。根據(jù)我國憲法和立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施。這種監(jiān)督主要包括以下幾個方面：一，全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當?shù)姆珊蜎Q定;二，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;三，對最高人民法院和最高人民檢察院的工作和司法解釋進行監(jiān)督;四，全國人大常委會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定和批準的同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。憲法還規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法的遵守和執(zhí)行。

因此，理性并符合中國國情的做法是完善我國現(xiàn)有的憲法監(jiān)督制度，一方面，要鞏固最高國家權(quán)力機關(guān)的地位;另一方面，成立憲法監(jiān)督委員會專門行使憲法監(jiān)督職權(quán)。

首先，重塑全國人民代表大會的權(quán)威。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大是我國的最高國家權(quán)力機關(guān)。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施。鞏固最高國家權(quán)力機關(guān)的地位，實際上就是保證我國憲法監(jiān)督制度的順利運行。理論上，全國人大的最高法律地位表現(xiàn)在具有的最高廣泛性和代表性、產(chǎn)生并監(jiān)督其他最高國家機關(guān)等幾方面。但現(xiàn)實卻不容樂觀。就全國人大對其他最高國家機關(guān)的監(jiān)督而言，具體的監(jiān)督方式包括聽取、審議工作報告和撤銷法規(guī)等規(guī)范性文件。有學者指出，中國人大代表審議工作報告時，多用“振奮人心、求實親民、創(chuàng)新開拓”等形容詞，使得公眾在心理上認為人大代表只是歌功頌德，未盡審議監(jiān)督之責。這種失職的后果是直接影響人大在一府兩院面前的權(quán)威，以致在行使其它職權(quán)時“心有余，力不足”。如2003年孫志剛案件發(fā)生后，有學者以中國公民的名義，向全國人大常委會上書，建議對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查。程序未經(jīng)啟動，國務(wù)院已經(jīng)自行通過了新法規(guī)，同時廢止了舊法規(guī)。雖然國務(wù)院自我修正的態(tài)度值得肯定，但也不免讓人懷疑全國人大及其常委會的監(jiān)督職能能否有效行使。相對于計劃經(jīng)濟條件，社會主義市場經(jīng)濟體制下的政府職權(quán)范圍已經(jīng)在縮小，國家也在不斷地鼓勵和支持人民的各種自治形式，但人們對政府仍然有著強烈的依賴感，“強政府、弱人大”的情況仍需改觀。為此，就要提高最高國家權(quán)力機關(guān)在人民群眾中的威信，完善代表聯(lián)系群眾制度，加強公眾對代表的監(jiān)督，推動代表切實履職。

今年是全國人民代表大會成立60周年，堅持和完善人民代表大會制度，“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，這是習總書記提出的要求，反映了黨中央的決心。

其次，成立憲法監(jiān)督委員會，完善憲法監(jiān)督程序。如前所述，《憲法》和《立法法》對監(jiān)督憲法實施的主體和程序都作出了規(guī)定。但收效甚微，原因就在于程序虛置嚴重。八二憲法頒布至今，全國人大從未“改變”或“撤銷”過全國人大常委會不適當?shù)臎Q定，全國人大常委會也從未撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，以及省、自治區(qū)、直轄市權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。

導(dǎo)致前述程序性規(guī)定虛置的原因有二：其一，確定相關(guān)法律、法規(guī)、決議、命令的合憲性要經(jīng)歷調(diào)查、論證等過程，《全國人民代表大會組織法》和《立法法》所規(guī)定的部分憲法監(jiān)督程序是在全國人大或者全國人大常委會開會期間運行的，而全國人大及其常委會開會的會期通常較短，會議期間需要審議的事項本就繁雜，所以無暇審議相關(guān)規(guī)范性文件的合憲性問題。其二，就《立法法》所規(guī)定的對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的監(jiān)督程序而言，存在著程序復(fù)雜、缺乏專門的受理機關(guān)及時效過長等問題。一部行政法規(guī)的合憲性審查程序要經(jīng)過全國人大常委會工作機構(gòu)的接收、有關(guān)專門委員會（或者法律委員會）的審查、制定機關(guān)的答復(fù)、有關(guān)專門委員會的再行審查、全國人大常委會委員長會議的決定、全國人大常委會常委會會議的審議和決定等步驟，看似莊重、嚴格，但這種繁冗的程序降低了憲法監(jiān)督的效率，影響了憲法監(jiān)督的運行。

筆者以為，針對目前我國憲法監(jiān)督程序存在的問題，可以通過在全國人大下面成立憲法監(jiān)督委員會來解決。早在八二憲法的制定過程中，成立履行憲法監(jiān)督職能的憲法委員會的設(shè)計就已經(jīng)被提出來了，但因種種原因沒有被采納。

30年過去了，實踐證明，僅由全國人大及其常委會負責監(jiān)督憲法的實施，收效不理想，學界有關(guān)成立專門機關(guān)必要性的討論也一直沒有停歇。筆者認為，可以根據(jù)《憲法》和《全國人大組織法》的規(guī)定，由全國人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，在全國人大開會期間，接受全國人大的領(lǐng)導(dǎo)，并向其報告工作;在全國人大閉會期間，接受全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，并向其報告工作。它的職權(quán)是，受理針對法律、決議、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查申請，同時負責審查并作出結(jié)論意見。需要注意的是，在我國人民代表大會制度的體制下，此職權(quán)的效力應(yīng)區(qū)別對待。憲法監(jiān)督委員會作出認定某一行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或單行條例或上述規(guī)范性文件中的個別條款是否違反憲法的結(jié)論意見，該結(jié)論意見提交全國人大常委會委員長會議，由全國人大常委會對外公布，如果是違憲的結(jié)論意見，則從結(jié)論意見公布之時起該規(guī)范性文件或規(guī)范性文件個別條款即失去效力。如果憲法監(jiān)督委員會作出認定某一法律、全國人大常委會通過的決議、命令或其中的個別條款違反憲法的結(jié)論意見時，憲法監(jiān)督委員會將結(jié)論意見以議案的方式提交全國人民代表大會，全國人民代表大會以其全體代表2/3以上多數(shù)通過即可否決。這樣的設(shè)想，使得我國的憲法監(jiān)督實現(xiàn)專業(yè)化、專門化、可操作性強的目標，同時，也保證了最高國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威。

責任編輯：楊再梅