樹立憲法權威完善具有中國特色的憲法監督制度

周珩

憲法是國家的根本大法，具有最高的法律地位和法律權威。在中國共產黨十八屆四中全會上提出的全面推進依法治國的任務中，再次強調要“堅決維護憲法法律權威”、“健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度”。

根據現行憲法第5條的規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權。但長期以來，憲法都是高高在上的“閑法”，沒有真正走入人們心中，其對公權力的制約也力不從心。違反憲法的事件屢有發生，卻沒有得到制裁。自2012年《紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》開始，習總書記多次強調“貫徹實施憲法”，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，這就要求重塑憲法權威。

憲法權威的重塑，制度不可或缺。這個制度就是憲法監督制度，在西方被稱為違憲審查制度。完善憲法監督制度的必要性是毋庸置疑的。問題是，如何來完善它？曾有學者建議學習西方的違憲審查制度，但設想都被一一否定。因為西方的違憲審查，要么是由法院進行，要么是成立一個獨立于立法、行政和司法的機關專門進行。這都與我們的政治體制相沖突。首先，我國實行人民代表大會制度，全國人大及其常委會在我國現行國家機關組織體系中居于最高和至上的地位，其他機關的違憲審查權勢必都將在全國人大及其常委會的領導下行使，難以保證其獨立性;其次，我國缺少強勢的司法權傳統，普通法院或者憲法法院審查制在我國缺乏根基。因此，我們需要從中國實際出發，構建符合中國國情的憲法監督制度。

我國的憲法監督制度已基本建立。根據我國憲法和立法法的規定，全國人大及其常委會監督憲法的實施。這種監督主要包括以下幾個方面：一，全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當的法律和決定;二，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;三，對最高人民法院和最高人民檢察院的工作和司法解釋進行監督;四，全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定和批準的同憲法、法律、行政法規相抵觸的地方性法規和決議。憲法還規定，地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法的遵守和執行。

因此，理性并符合中國國情的做法是完善我國現有的憲法監督制度，一方面，要鞏固最高國家權力機關的地位;另一方面，成立憲法監督委員會專門行使憲法監督職權。

首先，重塑全國人民代表大會的權威。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大是我國的最高國家權力機關。根據我國憲法的規定，全國人大及其常委會監督憲法的實施。鞏固最高國家權力機關的地位，實際上就是保證我國憲法監督制度的順利運行。理論上，全國人大的最高法律地位表現在具有的最高廣泛性和代表性、產生并監督其他最高國家機關等幾方面。但現實卻不容樂觀。就全國人大對其他最高國家機關的監督而言，具體的監督方式包括聽取、審議工作報告和撤銷法規等規范性文件。有學者指出，中國人大代表審議工作報告時，多用“振奮人心、求實親民、創新開拓”等形容詞，使得公眾在心理上認為人大代表只是歌功頌德，未盡審議監督之責。這種失職的后果是直接影響人大在一府兩院面前的權威，以致在行使其它職權時“心有余，力不足”。如2003年孫志剛案件發生后，有學者以中國公民的名義，向全國人大常委會上書，建議對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查。程序未經啟動，國務院已經自行通過了新法規，同時廢止了舊法規。雖然國務院自我修正的態度值得肯定，但也不免讓人懷疑全國人大及其常委會的監督職能能否有效行使。相對于計劃經濟條件，社會主義市場經濟體制下的政府職權范圍已經在縮小，國家也在不斷地鼓勵和支持人民的各種自治形式，但人們對政府仍然有著強烈的依賴感，“強政府、弱人大”的情況仍需改觀。為此，就要提高最高國家權力機關在人民群眾中的威信，完善代表聯系群眾制度，加強公眾對代表的監督，推動代表切實履職。

今年是全國人民代表大會成立60周年，堅持和完善人民代表大會制度，“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，這是習總書記提出的要求，反映了黨中央的決心。

其次，成立憲法監督委員會，完善憲法監督程序。如前所述，《憲法》和《立法法》對監督憲法實施的主體和程序都作出了規定。但收效甚微，原因就在于程序虛置嚴重。八二憲法頒布至今，全國人大從未“改變”或“撤銷”過全國人大常委會不適當的決定，全國人大常委會也從未撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，以及省、自治區、直轄市權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。

導致前述程序性規定虛置的原因有二：其一，確定相關法律、法規、決議、命令的合憲性要經歷調查、論證等過程，《全國人民代表大會組織法》和《立法法》所規定的部分憲法監督程序是在全國人大或者全國人大常委會開會期間運行的，而全國人大及其常委會開會的會期通常較短，會議期間需要審議的事項本就繁雜，所以無暇審議相關規范性文件的合憲性問題。其二，就《立法法》所規定的對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的監督程序而言，存在著程序復雜、缺乏專門的受理機關及時效過長等問題。一部行政法規的合憲性審查程序要經過全國人大常委會工作機構的接收、有關專門委員會（或者法律委員會）的審查、制定機關的答復、有關專門委員會的再行審查、全國人大常委會委員長會議的決定、全國人大常委會常委會會議的審議和決定等步驟，看似莊重、嚴格，但這種繁冗的程序降低了憲法監督的效率，影響了憲法監督的運行。

筆者以為，針對目前我國憲法監督程序存在的問題，可以通過在全國人大下面成立憲法監督委員會來解決。早在八二憲法的制定過程中，成立履行憲法監督職能的憲法委員會的設計就已經被提出來了，但因種種原因沒有被采納。

30年過去了，實踐證明，僅由全國人大及其常委會負責監督憲法的實施，收效不理想，學界有關成立專門機關必要性的討論也一直沒有停歇。筆者認為，可以根據《憲法》和《全國人大組織法》的規定，由全國人大設立憲法監督委員會，在全國人大開會期間，接受全國人大的領導，并向其報告工作;在全國人大閉會期間，接受全國人大常委會的領導，并向其報告工作。它的職權是，受理針對法律、決議、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的違憲審查申請，同時負責審查并作出結論意見。需要注意的是，在我國人民代表大會制度的體制下，此職權的效力應區別對待。憲法監督委員會作出認定某一行政法規、地方性法規、自治條例或單行條例或上述規范性文件中的個別條款是否違反憲法的結論意見，該結論意見提交全國人大常委會委員長會議，由全國人大常委會對外公布，如果是違憲的結論意見，則從結論意見公布之時起該規范性文件或規范性文件個別條款即失去效力。如果憲法監督委員會作出認定某一法律、全國人大常委會通過的決議、命令或其中的個別條款違反憲法的結論意見時，憲法監督委員會將結論意見以議案的方式提交全國人民代表大會，全國人民代表大會以其全體代表2/3以上多數通過即可否決。這樣的設想，使得我國的憲法監督實現專業化、專門化、可操作性強的目標，同時，也保證了最高國家權力機關的權威。

責任編輯：楊再梅