樹(shù)立憲法權(quán)威完善具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度

周珩

憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律地位和法律權(quán)威。在中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)上提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)的任務(wù)中，再次強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威”、“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”。

根據(jù)現(xiàn)行憲法第5條的規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。但長(zhǎng)期以來(lái)，憲法都是高高在上的“閑法”，沒(méi)有真正走入人們心中，其對(duì)公權(quán)力的制約也力不從心。違反憲法的事件屢有發(fā)生，卻沒(méi)有得到制裁。自2012年《紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》開(kāi)始，習(xí)總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)“貫徹實(shí)施憲法”，“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，這就要求重塑憲法權(quán)威。

憲法權(quán)威的重塑，制度不可或缺。這個(gè)制度就是憲法監(jiān)督制度，在西方被稱(chēng)為違憲審查制度。完善憲法監(jiān)督制度的必要性是毋庸置疑的。問(wèn)題是，如何來(lái)完善它？曾有學(xué)者建議學(xué)習(xí)西方的違憲審查制度，但設(shè)想都被一一否定。因?yàn)槲鞣降倪`憲審查，要么是由法院進(jìn)行，要么是成立一個(gè)獨(dú)立于立法、行政和司法的機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)進(jìn)行。這都與我們的政治體制相沖突。首先，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，全國(guó)人大及其常委會(huì)在我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家機(jī)關(guān)組織體系中居于最高和至上的地位，其他機(jī)關(guān)的違憲審查權(quán)勢(shì)必都將在全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下行使，難以保證其獨(dú)立性;其次，我國(guó)缺少?gòu)?qiáng)勢(shì)的司法權(quán)傳統(tǒng)，普通法院或者憲法法院審查制在我國(guó)缺乏根基。因此，我們需要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的憲法監(jiān)督制度。

我國(guó)的憲法監(jiān)督制度已基本建立。根據(jù)我國(guó)憲法和立法法的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。這種監(jiān)督主要包括以下幾個(gè)方面：一，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆珊蜎Q定;二，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;三，對(duì)最高人民法院和最高人民檢察院的工作和司法解釋進(jìn)行監(jiān)督;四，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定和批準(zhǔn)的同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。憲法還規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法的遵守和執(zhí)行。

因此，理性并符合中國(guó)國(guó)情的做法是完善我國(guó)現(xiàn)有的憲法監(jiān)督制度，一方面，要鞏固最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位;另一方面，成立憲法監(jiān)督委員會(huì)專(zhuān)門(mén)行使憲法監(jiān)督職權(quán)。

首先，重塑全國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)威。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，全國(guó)人大是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。鞏固最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，實(shí)際上就是保證我國(guó)憲法監(jiān)督制度的順利運(yùn)行。理論上，全國(guó)人大的最高法律地位表現(xiàn)在具有的最高廣泛性和代表性、產(chǎn)生并監(jiān)督其他最高國(guó)家機(jī)關(guān)等幾方面。但現(xiàn)實(shí)卻不容樂(lè)觀。就全國(guó)人大對(duì)其他最高國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，具體的監(jiān)督方式包括聽(tīng)取、審議工作報(bào)告和撤銷(xiāo)法規(guī)等規(guī)范性文件。有學(xué)者指出，中國(guó)人大代表審議工作報(bào)告時(shí)，多用“振奮人心、求實(shí)親民、創(chuàng)新開(kāi)拓”等形容詞，使得公眾在心理上認(rèn)為人大代表只是歌功頌德，未盡審議監(jiān)督之責(zé)。這種失職的后果是直接影響人大在一府兩院面前的權(quán)威，以致在行使其它職權(quán)時(shí)“心有余，力不足”。如2003年孫志剛案件發(fā)生后，有學(xué)者以中國(guó)公民的名義，向全國(guó)人大常委會(huì)上書(shū)，建議對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查。程序未經(jīng)啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)自行通過(guò)了新法規(guī)，同時(shí)廢止了舊法規(guī)。雖然國(guó)務(wù)院自我修正的態(tài)度值得肯定，但也不免讓人懷疑全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能能否有效行使。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府職權(quán)范圍已經(jīng)在縮小，國(guó)家也在不斷地鼓勵(lì)和支持人民的各種自治形式，但人們對(duì)政府仍然有著強(qiáng)烈的依賴(lài)感，“強(qiáng)政府、弱人大”的情況仍需改觀。為此，就要提高最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在人民群眾中的威信，完善代表聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)公眾對(duì)代表的監(jiān)督，推動(dòng)代表切實(shí)履職。

今年是全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，這是習(xí)總書(shū)記提出的要求，反映了黨中央的決心。

其次，成立憲法監(jiān)督委員會(huì)，完善憲法監(jiān)督程序。如前所述，《憲法》和《立法法》對(duì)監(jiān)督憲法實(shí)施的主體和程序都作出了規(guī)定。但收效甚微，原因就在于程序虛置嚴(yán)重。八二憲法頒布至今，全國(guó)人大從未“改變”或“撤銷(xiāo)”過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國(guó)人大常委會(huì)也從未撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，以及省、自治區(qū)、直轄市權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。

導(dǎo)致前述程序性規(guī)定虛置的原因有二：其一，確定相關(guān)法律、法規(guī)、決議、命令的合憲性要經(jīng)歷調(diào)查、論證等過(guò)程，《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》和《立法法》所規(guī)定的部分憲法監(jiān)督程序是在全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間運(yùn)行的，而全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)會(huì)的會(huì)期通常較短，會(huì)議期間需要審議的事項(xiàng)本就繁雜，所以無(wú)暇審議相關(guān)規(guī)范性文件的合憲性問(wèn)題。其二，就《立法法》所規(guī)定的對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的監(jiān)督程序而言，存在著程序復(fù)雜、缺乏專(zhuān)門(mén)的受理機(jī)關(guān)及時(shí)效過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。一部行政法規(guī)的合憲性審查程序要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的接收、有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（或者法律委員會(huì)）的審查、制定機(jī)關(guān)的答復(fù)、有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的再行審查、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議的決定、全國(guó)人大常委會(huì)常委會(huì)會(huì)議的審議和決定等步驟，看似莊重、嚴(yán)格，但這種繁冗的程序降低了憲法監(jiān)督的效率，影響了憲法監(jiān)督的運(yùn)行。

筆者以為，針對(duì)目前我國(guó)憲法監(jiān)督程序存在的問(wèn)題，可以通過(guò)在全國(guó)人大下面成立憲法監(jiān)督委員會(huì)來(lái)解決。早在八二憲法的制定過(guò)程中，成立履行憲法監(jiān)督職能的憲法委員會(huì)的設(shè)計(jì)就已經(jīng)被提出來(lái)了，但因種種原因沒(méi)有被采納。

30年過(guò)去了，實(shí)踐證明，僅由全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施，收效不理想，學(xué)界有關(guān)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)必要性的討論也一直沒(méi)有停歇。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)《憲法》和《全國(guó)人大組織法》的規(guī)定，由全國(guó)人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)，在全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，接受全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)，并向其報(bào)告工作;在全國(guó)人大閉會(huì)期間，接受全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，并向其報(bào)告工作。它的職權(quán)是，受理針對(duì)法律、決議、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查申請(qǐng)，同時(shí)負(fù)責(zé)審查并作出結(jié)論意見(jiàn)。需要注意的是，在我國(guó)人民代表大會(huì)制度的體制下，此職權(quán)的效力應(yīng)區(qū)別對(duì)待。憲法監(jiān)督委員會(huì)作出認(rèn)定某一行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或單行條例或上述規(guī)范性文件中的個(gè)別條款是否違反憲法的結(jié)論意見(jiàn)，該結(jié)論意見(jiàn)提交全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)外公布，如果是違憲的結(jié)論意見(jiàn)，則從結(jié)論意見(jiàn)公布之時(shí)起該規(guī)范性文件或規(guī)范性文件個(gè)別條款即失去效力。如果憲法監(jiān)督委員會(huì)作出認(rèn)定某一法律、全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的決議、命令或其中的個(gè)別條款違反憲法的結(jié)論意見(jiàn)時(shí)，憲法監(jiān)督委員會(huì)將結(jié)論意見(jiàn)以議案的方式提交全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)人民代表大會(huì)以其全體代表2/3以上多數(shù)通過(guò)即可否決。這樣的設(shè)想，使得我國(guó)的憲法監(jiān)督實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)門(mén)化、可操作性強(qiáng)的目標(biāo)，同時(shí)，也保證了最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威。

責(zé)任編輯：楊再梅