法治中國的改革路線

王輝

十一屆三中全會以來，中國的法治歷程經歷了兩次深刻的轉變：一是從法制向法治的轉變。二是從依法治國向法治中國的邁進。在實踐層面，法治中國是從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的升級。法治中國的內涵非常豐富，包括依法治國、依法執行和依法行政。法治中國的外延包括法治國家、法治政府和法治社會。法治中國從邏輯上包含法治國家和法治社會兩大要素，政府即包含在國家的要素中。在我國，中國共產黨作為執政黨雖然不屬于國家機關，但也不同于社會組織和一般政黨。中國共產黨對國家、社會事務實行全面領導，直接行使一定的國家公權力（如對國家重大事務的決策，對國家各級領導干部的管理等）。因此，在法治中國中，中國共產黨依法執政有著特殊的地位。

法治國家建設可能有多種目標，多種標準，不同學者對之可能有不同的認識和解讀。但是其中有兩項目標和標準是絕大多數人的一般共識：一項是權力控制，即把權力關進制度的籠子里;一項是人權保障，公民的權利、自由和人格尊嚴受法律保護，非依法不得限制或剝奪。凡有基本法治理念和常識的人誰也不可能把一個權力完全無控制、人權完全無保障的國家叫做“法治國家”。然而，要控制權力和保障人權，就必須有良法可循、必須有嚴格的行政執法和依法獨立公正運作的司法。

法治社會建設同樣可能有多種目標，多種標準，不同的學者對之亦可能有不同的認識和解讀。但其中有三項目標和標準是為絕大多數人所認可的：一項是公平正義，公民在法律面前一律平等，不僅權利平等，而且機會平等、規則平等;一項是誠實守信，不僅百姓之間童叟無欺，而且政府對百姓也以誠相待，注重保護百姓的信賴利益;另一項是合理預期，人們信仰國家的法律，依據法律預測自己行為和他人行為的結果，從而形成穩定的社會經濟秩序。然而，要保障公平正義，維護誠實守信，實現合理預期，也必須有良法、誠信政府和依法獨立公正運作的司法。

建設法治中國必須深化法制改革

從某種意義上可以說，中國目前正處于一個“變法時代”。如果說在十一屆三中全會開啟的改革開放初期，改革只是摸著石頭過河，一些法律法規只作了“宜粗不宜細”的規定，那么，十八屆三中全會的背景則是改革已步入深水區，許多法律規定已不適應新的形勢。因此，應該完善中國特色社會主義法律體系，用法制變革促進全面深化改革。要完善中國特色社會主義法律體系，加強立法工作，堅持科學立法、民主立法，提高立法質量，依據改革舉措，結合立法規劃和立法工作計劃，需要修改的法律按照程序及時修改，使重大改革于法有據、有序進行，需要得到法律授權的重要改革舉措，要按法律程序進行。

（一）需要依據《決定》精神和改革實踐，及時修訂憲法。

（二）需要依據《決定》精神和改革實踐及時依法修法，包括廢除、修訂相關法律法規，或制定新的法律法規。對于國家憲法和法律對于一些改革措施暫未規定的事項，有關部門和地方立法機關可以在職權范圍內作出規定或進行地方性立法。法律、法規、規章及國家政策未規定的事項，鼓勵公民、法人和其他組織積極開展創新。如果是對于涉及國家事權的改革事項，地方各級人民政府及其部門應當爭取參與國家改革創新試點。屬于國家事權，但根據本地區經濟社會發展實際，需要先試先行的，地方政府有關部門應當積極與國家有關部門溝通。改革舉措需要制定、修改、廢止、解釋地方性法規或者規章予以支持與保障的，有權機關應當及時啟動相關的立法程序。改革創新工作確需在相關地方性法規、規章修改、廢止之前先試先行的，應當提請有權部門和機關批準。如果這些改革舉措取得了成熟的改革成果和成功經驗，應當根據地方事權和國家事權進行總結和立法，從制度上保證改革舉措與法律、法規、規章的立、改、廢同步推進，確保全面深化改革與法制改革齊頭并進，互為促進。

（三）黨內法規須與國家憲法和法律相協調統一。

法制改革應該保證黨內法規與法律之間協調統一、良性互動。一方面，黨內法規必須嚴格遵守憲法和法律的規定、原則和精神;另一方面，把黨內法規中一些成熟的制度規定適時經過法定程序上升為國家法律。

建設法治中國必須深化行政執法體制改革

行政執法體制既是行政體制的重要組成部分，更是法律實施體制的關鍵環節。深化行政執法體制改革能否取得顯著成效，直接關系到法律法規能否全面正確實施，關系到人民群眾合法權益能否得到切實保障，關系到經濟社會秩序能否有效維護，關系到依法行政能否真正落到實處。

（一）完善行政執法體制

行政程序是約束行政權力、保護公民權利的重要方式。當前行政執法實踐中不重視執法程序的現象比較普遍，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，如由土地征用、房屋拆遷、環境保護等引發的糾紛甚至群體性事件，往往是執法機關不按程序辦事或程序不規范造成的。因此，應把加強行政執法程序建設作為深化行政執法體制改革的重點工作，針對行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收等執法行為，制定具體執法細則、裁量標準和操作流程，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。推行行政許可、非許可審批標準化管理。健全行政執法調查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理、執法爭議協調等制度，規范行政執法文書，充分保障行政管理相對人的知情權、表達權、參與權、申請回避權、監督權、救濟權。制定執法自由裁量權行使規則，對執法自由裁量權予以細化、量化和嚴格規范，并公布執行。嚴格執行重大行政執法決定法制審核制度，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。堅持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他組織的合法權益都要受到平等保護，一切違法行為都必須予以追究。

（二）創新行政執法方式

正確選擇行使行政執法的方式，是行政執法實現預期效果的有效保證。目前我國行政執法機關還是過度依賴強制手段和硬權力執法。應當主動適應經濟社會發展的新形勢和人民群眾民主法治意識提高的新要求，加快推進執法方式創新，積極推行行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性或激勵性執法方式，多運用說服教育、調解疏導、勸導示范等非強制手段和軟權力執法，給行政管理相對人提供法律幫助、政策指導和技術支持，寓執法于服務之中，融處罰于教育之中，消解執法沖突，克服執法的簡單化、粗糙化傾向，嚴禁暴力執法、野蠻拆遷。

（三）嚴格行政執法人員管理制度

行政執法人員素質高低，直接決定行政執法質量。要嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度，對行政執法人員進行一次全面清理，未取得執法資格的人員不得從事執法工作，對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工，應堅決調離行政執法崗位。健全紀律約束機制，狠抓執法紀律和職業道德教育，加強執法人員思想作風建設，全面提高執法人員素質。定期組織行政執法人員參加通用法律知識培訓、專門法律知識輪訓和新法律法規專題培訓，提高他們運用法治思維和法治方式解決執法中突出矛盾和問題的能力。逐步推行行政執法績效考核制度，科學合理設計考核指標體系，考核結果作為執法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據。

（四）加強行政執法經費財政保障

落實、加強行政執法經費財政保障，是從源頭上解決執法經費不足、杜絕執法機關受利益驅動執法的治本之策。行政執法機關履行法定職責所需經費，要統一納入財政預算予以保障。縣級以上地方各級人民政府要建立責任明確、管理規范、投入穩定的經費保障機制，保證執法經費足額撥付。要進一步改善執法條件，有針對性地逐年安排資金，加大執法裝備配備、科技建設、基礎設施方面的投入，為案件處理、現場勘驗、調查取證等執法活動提供必需的保障。要嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，罰沒收入必須全額上繳國庫，納入預算管理。對下達或者變相下達罰沒指標、違反罰繳分離的規定以及將行政事業性收費、罰沒收入與行政執法機關業務經費、工作人員福利待遇掛鉤的，要依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。各級財政部門要健全監督檢查制度，加強對行政執法經費使用的監管。

（五）全面落實行政執法責任制

嚴格行政執法責任制，是深化行政執法體制改革的重要環節，也是監督和制約行政執法權力的有效途徑。要根據有權必有責的要求，在分解執法職權的基礎上，確定不同部門及機構、崗位執法人員的具體執法責任。要加強對行政執法的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防止和克服執法工作中的利益驅動，堅決懲治腐敗現象。對有違法或者不當執法行為的執法機構和執法人員要嚴格問責，對因不執法、亂執法、暴力執法、執法不當等導致一個地區、一個部門發生重大責任事故、事件或者嚴重違法案件的，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任。

深化行政執法體制改革涉及面廣、工作量大，任務復雜艱巨，關系到各級政府所屬大多數部門和數百萬行政執法人員，必須以更大的勇氣和力度積極穩妥予以推進。

（一）要高度重視對深化行政執法體制改革的領導

（二）要著力解決人民群眾反映強烈的突出問題

（三）要切實增強改革舉措的系統性、協調性

（四）要積極鼓勵地方部門勇于探索創新

建設法治中國必須深化司法體制改革

黨的十八屆三中全會的決定確定了司法體制改革的目標：深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

這個目標包括三個層次：第一個層次是“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度”。這個層次有三個關鍵詞：公正、高效、權威。這三個關鍵詞也是我們司法體制改革追求的三重價值。其中，公正是最核心的價值。沒有公正，高效將是無意義的，沒有公正，不可能有司法權威。但是，高效和權威也不完全是被動的，更不是可有可無的。因為公正是相對的，在一定的時空，不可能存在或產生絕對的公正。因此，在改革中設計司法體制、機制、制度，必須兼顧公正和效率，不能顧此失彼。盡管公正具有首要的價值。至于權威，它既是公正、高效的結果，也是公正、高效的保障。沒有司法的公正和高效，司法的權威不可能憑空產生。反過來，司法如果沒有權威，就不可能有司法的效率，沒有效率，自然也就不可能有公正。因此，此三者是一個辯證的關系和互動的過程。我們在設計改革方案中必須平衡地考慮這三項價值。

司法改革目標的第二和第三個層次分別是“維護人民權益”和“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。第二個層次的目標“維護人民權益”是第三個層次目標“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的前提。只有司法機關真正司法為民，在整個司法工作中都注重“維護人民權益”，不僅有“維護人民權益”的動機，而且產生了“維護人民權益”的實際社會效果，才可能“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。當然，司法機關“維護人民權益”只是人民群眾“感受到公平正義”的前提而非人民群眾“感受到公平正義”，還有賴于司法公開，有賴于對人民群眾的法律知識普及，有賴于有效的法制宣傳及全民族法律文化水平的提高。

十八屆三中全會的決定不僅確立了司法體制改革的目標，而且設計了實現這些目標的15條途徑：（1）省級以下司法機關人財物統一管理;（2）探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度;（3）建立符合職業特點的司法人員管理制度;（4）健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約的機制;（5）改革審委會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，由裁判者負責;（6）明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系;（7）推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料，增強法院文書說理性，推動公開法院生效裁判文書;（8）嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序，強化監督程序;（9）廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道;（10）進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序;（11）健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則;（12）逐步減少適用死刑罪名;（13）廢止勞教制度，完善對違法犯罪的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度;（14）健全國家司法救助制度，完善法律援助制度;（15）完善律師執業權利保障機制和違法違規執業懲戒制度，加強職業道德建設，發揮律師在依法維護公民和法人合法權益方面的重要作用。對上述15項司法改革重大舉措，在黨的十八屆四中全會的《決定》中都作出回應。

責任編輯：楊再梅