由逆城市化的城中村改造引發的思考

劉玉梅

隨著我國城市化的快速發展，“城中村”問題已經成為我國城市化進程中的嚴重阻礙。城中村改造越來越受到社會廣泛的關注，政府也將城中村和棚戶區的改造作為政府工作的重點之一，但是城中村的改造是否能收到預期的效果值得我們進一步思考。

一、城市化的副產品——城中村

快速發展的城市化征用了大量的城郊土地，大面積的城市建設用地包圍了原有的農村村落，也有將村落直接納入到城市建設用地范圍的，城中村在這種情況下便形成了。城中村就是被城市包圍的村莊。對于城中村的描述，不同的學者也有不同的表述。城中村在社區管理、土地所有、建設布局等方面與城市形成明顯的差異，城中村對城市的建設及社會的穩定都產生了一定的影響。在城中村，土地屬于集體建設用地、房屋均為自建或村莊集體建造、村民雖然處在城市之中，但戶籍仍然是農村戶口，集體經濟在城中村依然存在。

二、我國城中村的現狀分析

（一）混亂的城中村社區管理

由于城中村處在城市當中，進城務工的農民往往把城中村作為主要的租住地，使得城中村中人口的構成十分復雜。在城中村租房廉價、方便吸引了大量的進城農民及外來務工人員，據調查顯示，2011年我國有47%的進城農民工居住在城中村及城鄉接合部的農民住房。城中村中人員混雜，往往伴隨有“黃、賭、毒”等現象，惡性的治安類事件時有發生，城中村經常被人稱為“城市之瘡”。同時，城中村中的原有居民在失去了賴以生存的土地之后，又受到文化、技術水平等方面的限制，只能依靠出租房屋作為唯一的經濟來源，導致大批村民成天游手好閑、無所事事，形成了一種十分不健康的社會風氣。

（二）擁擠的城中村建設布局

城中村村民為了能夠多收取房租，經常違法違章建設出租房，加上缺乏良好的城市規劃，導致建筑密度和建筑容積率很高，房屋采光、通風條件極差，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”大量存在。

（三）臟亂差的城中村環境

城中村的人員迅速膨脹，人口密度加大，使得城中村愈加擁擠雜亂。城中村的基礎設施也相當缺乏，幾乎沒有公共空間、城市綠地及供人們從事文化、體育、休閑的設施等。盡管城中村被城市所包圍，但是由于長期的生活習慣及各種管理的弱化，城中村臟、亂、差的現象十分嚴重，居住環境相當惡劣。

三、城中村的改造措施

目前，在我國大中型城市中城中村的現象普遍存在，進城打工的農民大部分租住在城中村里，城中村建筑雜亂、環境惡劣、黃賭毒泛濫，如果不改造，就極有可能演化為“貧民窟”，必然會對城市的建設管理及社會穩定造成嚴重的后果。當前城中村的改造措施主要有以下三種：

（一）政府直接投資改造

政府直接投資來改造城中村，政府相當于開發商，通過采用政府獨立開發或政府聯合城中村村集體的形式進行開發建設，解決拆遷村民的安置等問題。像紹興市共投資30億元，改造了41個城中村，拆除235萬平方米的舊房屋，建設了250萬平方米的安置房，改善了5萬村民的居住環境。

（二）通過市場改造

通過市場運作，借助房地產開發商項目改造城中村，以市場化方式，由開發商自行開展征地、拆遷、補償、安置、建設、銷售等一系列的工作，改造用的全部資金也由開發商自己來承擔。這種改造模式以珠海最為典型，珠海市政府指定地塊，結合珠海城市的總體規劃，由開發商進行投資、策劃，承擔從拆遷到建設、從安置到回遷等事項，拆遷改造的整個過程都沒有政府的任何資金投入，政府只是以地價減免等方式刺激開發商的積極性。

（三）城中村集體改造

以城中村村集體經濟為基礎，村委會在政府的引導下，自行籌措資金、開發建設，進行房屋拆遷、安置村民、回遷工作及商品房建設等全部事宜。這種城中村改造模式存在一定的局限性，只能適用于一些村莊規模不大、村集體或村民籌措資金能力強的城中村改造，大部分情況下還需要政府在基礎設施建設等方面的支持。

四、我國城中村改造的進一步思考

（一）從政府角度

處于城市中心位置的城中村，往往魚龍混雜、藏污納垢，對于一個城市來說著實難堪。如果地方政府能夠對城中村進行投資改造，讓城中村的居民從此住上環境良好、設施齊備的小區，對城中村的村民來說是非常有利的，同時城市也能獲得良好的形象。但是，改造所需的巨額資金必然會給政府的財政預算帶來巨大的壓力。政府要對城中村改造的農民進行拆遷補償，而一戶農民擁有幾千平方米房屋的情況隨處可見。政府按1：1進行還建，給予農民補償，城中村的居民因拆遷而獲得的利益是十分巨大的，得到上千萬補償金的農戶也不在少數，甚至有的地方政府還按1：3進行還建。一些釘子戶，要價更高，這些都不得不增加拆遷補償所需的資金。因此，對于大部分城市，尤其是那些城市基礎設施建設欠賬很多的城市，更難以支付高額的城中村改造資金。資料顯示，2002年北京市要完成332個城中村改造，預計所需的資金為470億元，現在這個數字要翻一倍。上海市要完成中心城區的改造，投入的資金多達4500億—5000億元。廣州市改造138個城中村，在2007年時估計需要2000億元，現在的改造費用則至少需要5000億元以上。

（二）從市場的角度

城中村大多數處于城市的黃金地段，城中村內環境惡劣，基礎設施缺乏，沒辦法體現出城市土地應有的價值。如果能夠通過市場，引入資金對城中村進行改造，建設成高檔的住宅小區，開發商以高房價作為回報，農民能得到相應的拆遷補償，城市的形象也能得以提升，似乎是一種大家都獲利的格局。但實際上并非如此，政府在引進開發商進行城中村建設時，是免收土地出讓金的。因為城中村內的土地是屬于集體建設用地，按照規定，只有政府才能征收集體建設用地，而事實上政府為了吸引開發商，往往免收土地出讓金，將要拆遷的農村建設用地劃給企業進行開發，從這個角度看政府也是需要讓利的。同時城中村改造后建起來的大批商品房使得城市中的房地產市場供給大大增加，如果城市對房地產的需求相對固定的話，必然會使該城市的房地產價值降低。另外，城中村的改造建設為房地產市場提供了大量的房源，導致政府不能再開發城郊新征的建設用地，也就使潛在的農轉非土地使用的增值收益損失掉，這也是政府潛在的財政投入。所以即使是通過市場運作，由開發商進行改建，政府仍然會有巨大潛在的資金投入。

（三）從經濟的角度

城中村的改造本質上是把城中村舊的建筑拆除掉，建設起新的建筑。由于新的建筑無論在基礎設施建設還是在居住環境方面都優于城中村原有的建筑，同時新的建筑產權更加明晰，所具有的市場價值更高，因此，使開發商賺足了錢，城中村的村民也能得到實惠。但是，我們必須意識到這樣一個問題，城中村里面之前的建筑中也有很大一部分是具有較高的使用價值的，將這些建筑拆除，其實是十分浪費和可惜的，也是非常不經濟、不低碳的。

（四）從農民工的角度

城中村的改造還會對進城務工農民的利益造成損害。城中村所處的地理位置非常優越，往往是市中心的黃金地段，為農民工務工經商提供了便利條件。城中村房屋雖然擁擠雜亂但是租金非常的低廉，環境雖然臟亂差但是居住非常方便，城中村為農民工提供了便利條件，節省了生活開支。如果將城中村進行拆除，進城務工的農民將會失去便捷而廉價的住所，使他們要支付更多的租金而更難獲得融入城市所需的收入和儲蓄。因此，進城的農民工無疑是由于城中村改造而承受損失的一個群體。

基金項目：國家社會科學基金項目（12BSH066）;遼寧省社會科學規劃基金項目（L11BSH003）。

（作者單位：遼寧公安司法管理干部學院）

責任編輯：代建明endprint