論侵害金融消費者權益的救濟渠道

李岳

摘要：當下，我國尚未形成科學完整的金融消費者權益保護體系，而金融消費者保護法律制度不健全是導致我國在金融消費者利益保護方面遠遠落后于歐美發達國家的主要原因。所以，加強金融教育、完善法律法規、加強監管等措施對于維護我國金融市場的繁榮穩定具有重要意義。

關鍵詞：消費者;金融教育;投訴機制

借鑒發達國家金融保護的經驗，我們國家，可以從以下幾個方面加強對金融消費者保護的完善。

一、金融教育

金融市場復雜多變、透明度差、專業性高，所以，對于金融消費者來說，如果僅僅是依賴政策和運氣，那么，最好不要“趟這個混水”。要想成為成熟的消費者，接受一定規模的金融教育是第一步。英、美兩國均在財政部設立專門的金融教育組織協調部門，負責協調教育部、產業部等相關部門參與金融教育，澳大利亞政府專門成立消費者金融知識委員會和全國金融知識基金會，旨在推動金融常識的普及，提高全民金融意識和水平，貫徹政府“讓國民有機會更好地管理自己的金錢”的承諾。美聯儲認為，市場上受過良好教育的消費者就是最佳的消費者保護。所以，消費者金融知識教育在金融消費者保護領域意義重大，有助于加強消費者的專業知識、理解能力、技能和信心，以便能夠充分地評估和理解金融產品性質，趨勢和生命力;有助于在消費者信用方面采取積極的、負責任的行動;有助于做出如何保護自己及親屬的明智決定;有助于根據未來可能的收入及生命周期變化，有能力做出基于消費者金融信用的財務規劃。在中國，應該普遍鼓勵金融教育，提高消費者的金融信用素質和權利責任意識，繼而促進信息對稱和市場效率。

二、法律法規

當務之急， 以《消費者權益保護法》的修訂為契機，擴大解釋消費者的含義，或是在該法中對金融消費者保護進行專章規定，包括金融消費者的定義及其特殊權利、保護原則、保護機構的職責、糾紛解決途徑等內容。在此基礎上，以美、英等發達國家的經驗為參考，制定專門的《金融消費者保護法》;參照英國《金融服務與市場法》，對有關金融消費者保護的民事責任的規定加以完善。參考日本《金融商品交易法》，對金融業務范圍內的違規操作加以細化，并明確規定違規操作的懲處。另外，如《金融服務法》《信息保護法》、《金融機構破產法》等一系列法律法規都可納入立法遠景。

三、監管機構

到目前為止，我國竟然沒有專門的金融消費者保護機構，這是不可思議的事情，美國去年成立的金融保護署和英國的金融服務監管署負責的金融巡視員服務公司的成功經驗都可資借鑒。無論什么樣的金融監管機構，一定是重在權益保障，監管是手段，保障是目的，監管的對象是各金融機構，保護的客體是金融消費者，本著這樣的原則和理念去設立，那么，就會一改監管機構為“公”不為“私”的中國現實。此外，成立機構時，應從人員組成、預算、組織機構、工作程序等多方面保證其真正的獨立性，防止其他政府部門過多干預，保證該機構真正從金融消費者的角度為他們解決糾紛。

四、投訴機制

一是金融消費投訴熱線，二是投訴信息數據庫，三是投訴處理機制，可下設專門行動小組，及時處理投訴。四是建立考核、獎懲和嚴歷的制裁制度。

五、糾紛解決機制

金融糾紛發生之后，消費者首選的是內部解決機制，即上文投訴和監管兩種，在英國，一般是先投訴，如果處理不力，那么，金融消費者即向金融監管部門以求得幫助，投訴程序由金融督察服務公司負責，如果在八個星期內未解決爭議或消費者對解決方案不滿意。就轉向第二程序，即向金融服務局尋求解決。

如果上述兩種程式還不能化解糾紛，那么，就進入調解、仲裁、訴訟階段。

1.調解：

金融糾紛發生之后，如果求助于法律，繁瑣的訴訟程序、昂貴的訴訟費讓很多人望而生畏。那么，調解方式可謂是方便之門。調解，是指雙方當事人以外的第三者，以國家法律、法規和政策以及社會公德為依據，對糾紛雙方進行疏導、勸說，促使他們相互諒解，進行協商，自愿達成協議，解決糾紛的活動。金融糾紛調解的結果是達成合議并簽訂之，且具有法律效力，對雙方亦有約束，只是不能申請強制執行。太原市于2008年年底高設保險糾紛調解中心，附屬于太原仲裁委員會，該中心由6名仲裁員、32名業內兼職調解員組成，皆自省內各家保險公司。調解中心在受理調解申請之后，消費者可以指定調解員進行調解。在兩年時間內，受理投訴二百多，結案九成。

香港國際仲裁中心下設香港調解中心，以鼓勵香港保險業利用調解解決保險糾紛，并制訂有《香港調解中心調解規則》，以使業務有章可循。2010年底，香港政府宣布，將設立金融糾紛調解中心及投資者教育局，進一步加強保障和教育投資者，該調解中心由政府、管局和證監會提供成立費用及首三年營運經費，預計于2012年年中前成立;投資者教育局屬證監會全資擁有公司，經費由證監會支付，業內人士說，這兩個機構的設立，可加強公眾對金融機構的信心，并與監管機構加強保障投資者的措施相輔相成，為金融投資大眾提供全面保障。

目前，中國沒有專門的金融調解中心，那么，短期內可附設于仲裁機構，中國國際經濟貿易仲裁委員會在此方面早就有“仲裁中調解”的實踐，即先啟動仲裁程序，并在仲裁過程中由仲裁員適時進行調解，如果調解成功，則由仲裁員依據調解協議作出同樣內容的裁決;如果調解不成，則恢復仲裁。

2.仲裁

作為一種糾紛解決方式，仲裁是商品經濟高度發達的產物，其本質就是尊重市場主體的意思自治。在金融消費糾紛解決中，與訴訟相比，仲裁更加便捷、靈活和高效的特性，此外，專業性強、保密性強也是其優勢。

2005年，新加坡成立了金融仲裁中心提供“一站式”服務，這個中心在第一階段為消費者提供免費的調解方案，如果達不成合議，那么，就會提交裁決，收取很低的費用，所以，這個中心是全心全意為人民服務的性質。該中心董事局成員由法律界、銀行界、保險界和消費者協會的人士組成，以確保獨立和公平地處理有關的問題。在澳大利亞，申訴——投訴（——仲裁是解決金融爭議的三步曲，當糾紛發生之后，消費者的首選是金融服務提供者進行申訴，如果不被受理，就可以直接向金融督察服務機構進行投訴，該服務機構一般情況下以調解的方式予以解決，如果消費者對調解決結果仍不服，消費者可將爭議提交給金融督察服務機構陪審團（Panel）或裁判員（Adjudicator），陪審團或裁判員將會對金融服務提供者作出一個近似于仲裁的裁決。以上兩種方式可資借鑒， 我們應該設置專門的金融消費糾紛仲裁中心，或者在各地仲裁機構內設專門的金融仲裁廳，以協助沒有足夠資源的消費者能夠經濟地處理與金融機構的的爭議。endprint

3.訴訟

依金融消費糾紛性質和特征而言，如果選擇訴訟，那么，適合集團訴訟和小額訴訟。

第一是集團訴訟。金融消費領域發生的糾紛屬典型的“大規模侵害”。“大規模侵害”指大量人群因為同一事實原因而遭受的一系列、連續性的損害。在大規模侵害中，盡管受害者同樣人數眾多，但單個受害者所受侵害數額較大，一般不能歸入“小額、分散性侵害”之列，金融消費者權益被侵除金額外，在人員數量上與此特征類似。那么，選擇集團訴訟的方式，金融消費者并非以受到較大的損失為條件。我們只是擇其優勢，比如，以集團訴訟的方式予以解決可以降低金融消費者訴訟成本。這方面，德國《行政法院組織法》規定的示范性訴訟的方式可資借鑒。其具體程式分為啟動和審理兩步，在第一階段，大規模侵害的受害人向法院提出申請，請求以集團訴訟的方式進行審理此案。在第二階段，法院就整體和單個訴求數額以及人員數量、訴訟性質是否屬同一類型等事項進行審查，并且可以發出公告，以便更多受害者知悉并參加到訴訟中來。①有學者認為，該項制度較我國《民事訴訟法》第五十五條規定的人數不確定的代表人訴訟更具靈活性。如果我國法院適應此制度，對于金融消費者來說，其便利有三，一是金融消費者可以選擇集團訴訟、單獨起訴、 起訴后撤訴或不起訴的方便。二是如果選擇集團訴訟，那么，可以實現聯名訴訟、聘請律師、準備訴狀等一系列便利。第三，更為重要的是，可以保證證據由分散趨向集中。另外，我國《消費者權益保護法》第四十九條規定：“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失， 增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍。”由此， 在對“消費者”的概念作擴大解釋的同時， 對于消費者權益保護法規定的懲罰性賠償措施亦當然適用于規制金融商品、服務經營者的欺詐行為。②

第二是小額訴訟。小額訴訟，是指基層法院的小額訴訟法庭或專門的小額法院適用比普通簡易程序更加簡易化的訴訟程序審理數額甚小的案件過程中所進行的各種訴訟活動，以及由這些活動所產生的各種訴訟關系的總和。小額訴訟有鼓勵本人訴訟、降低證明標準、放松取證規則、程序靈活、限制上訴等特征。在我國，設置小額訴訟的金融消費審判機制重點考慮以下三個要素：

一是受理數值，英國為3000英鎊、美國為5000美元、德國是1200馬克、日本是30萬日元，那么，中國金融糾紛小額訴訟宜在5000元到一萬元之間選擇一個合理數值。二是受案范圍，以爭議不大，事實清楚、取證便宜的金融消費爭議可以適應該程序。三是管轄，可以借鑒我國臺灣《《民事訴訟法》第436條之9規定：“小額事件當事人之一造為法人或商人者，于其預定用于同類契約之條款，約定債務履行地或以合意定第一審管轄法院時，不適用第十二條或第二十四條之規定，但兩造均為法人或商人者，不在此限”。③對小額訴訟案件的管轄權作出適當調整，即小額案件當事人一方為金融機構，另一方為自然人時，不適用“合意管轄”原則和“以原告就被告”原則，而賦予原告所在地法院同樣的管轄權，以給予小額權利人作為原告起訴的機會和平等利用法院的權利。

[注釋]

①吳澤勇：《群體性糾紛解決機制的建構原理——一個比較法的考察》，載《法學家》，2010年第5期。

②張伍愚，劉 敏：《金融消費者概念合理性探析 》，載《法制與社會》，2010年第12期（下）。

③吳明軒：《民事調解、簡易及小額訴訟程序》，三民書局2000年版，第190頁。

（作者單位：山東省滕州市滕國律師事務所，山東 滕州 277500）endprint