珠江三角洲快速城市化地區耕地變化與保護分析——以珠海市為例

文/劉艷艷 吳大放 梁達維

引言

珠江三角洲地區自20世紀90年代以來已進入快速城市化發展階段，目前耕地面積日益減少，人地矛盾日趨尖銳，耕地保護面臨著較大的壓力。本文以珠江口西岸快速城市化的珠海市為例，在對該市耕地資源數量、質量和耕地后備資源現狀進行分析的基礎上，深入剖析耕地資源減少的社會經濟原因，進一步提出統籌農業結構調整和耕地保護的關系、加大土地開發整理力度、切實保護好基本農田、加快中低產田改造和實行耕地保護補償基金制度等耕地資源保護與可持續利用對策。

耕地是寶貴的自然資源，其動態變化是土地利用/覆被變化研究的重要內容之一。隨著社會經濟的快速發展，建設占用與保護耕地之間的矛盾日益尖銳，對于經濟快速發展的珠三角地區來說，表現尤為突出，有關耕地變化與保護的研究逐漸受到重視。葉嘉安等探討了東莞市經濟發展、城市擴張以及農田流失的關系；史培軍等分析了深圳市近15年城鎮用地通過大量蠶食農業性生產用地而得以迅速增加。劉毅華對佛山市南海區耕地變化的形式和流量及其原因進行了研究。已有研究大多是以珠三角經濟最為發達的市或區為研究對象，并多從耕地數量變化特征進行分析，而對于區域內經濟中等程度發達、發展后勁足、生態環境保持良好的地區研究不夠。

本文以珠海市為例，借助遙感技術獲取具有時空變化的耕地資源數據，并結合統計數據，分析耕地減少的影響，并探討耕地保護對策，對合理利用并切實保護耕地，促進農業可持續發展具有重要意義。

研究區概況

珠海市地處廣東省南部，珠江口西岸，瀕臨南海。地處北緯21°48′－22°27′，東經113°03′－114°19′。珠海市東與深圳、香港隔海相望，南與澳門陸地相連，西臨江門市，北與中山市接壤。珠海市有大小島嶼148個，陸域面積為1674.04km2。珠海市現轄香洲、金灣、斗門3個行政區。

耕地資源現狀與問題

耕地資源總量減少速度快

根據1990、1995、2000和2006年四期TM遙感解譯數據分析可知，自1990年以來，珠海市耕地面積迅速減少，1990-2006年耕地總面積由67110.70hm2減少到33525.32hm2，16年間減少了33585.38hm2，減幅達到50.04%，年均減少3.13%，減少速度較快。同時人均耕地面積由1990年的0.105hm2減少到2006年的0.023hm2，減幅達到77.92%，年均減少4.87%。珠海市耕地變化出現波折式下降，2000年耕地有增加較大，主要是受國家宏觀經濟政策的影響，房地產泡沫經濟的產生，使得原有征收并初步平整開發的耕地被迫擱置退還繼續耕作。

農業結構調整導致耕地資源的大量流失

珠海市耕地總量的減少主要是農業結構調整和建設占用所致。通過疊加四期TM遙感解譯數據，統計分析可知，珠海市耕地總量大幅度減少的主要原因是農業結構調整占用耕地，農業結構調整主要是將耕地調整為養殖水面，占耕地減少總量的50.87%，其次是調整為園地，占耕地減少總量的14.77%；國家基本建設等占用耕地33.86%，因開發后荒棄變草地等占用耕地0.51%。

耕地資源質量差

珠海市優質耕地數量少，并且耕地質量有下降的趨勢，耕地資源總體質量不高。根據2005年農用地分等成果統計，全市耕地主要分布在斗門區，占全市耕地總量的63.80%，而斗門區的中產田面積占耕地總面積的34.04%，低產田面積占耕地總面積的32.80%，金灣和香洲區中產田面積占耕地總面積的14.89%，低產田面積占耕地總面積的4.55%。結合本次農田質量調查和過去多年的統計數據分析發現，耕地質量有下降的趨勢。其主要原因是近年來人們在耕地利用方面往往急功近利，進行掠奪式開發經營，違背了土地利用的客觀規律。體現在兩大方面：一是水土流失嚴重，二是土壤污染較嚴重。

耕地后備資源豐富，開發利用難度較大

耕地后備資源主要包括可開墾土地和可復墾土地兩部分。可開墾土地主要包括荒草地、灘涂、沼澤地等；可復墾土地主要包括采礦廢棄地、塌陷地、自然災害損毀地等。根據《廣東省后備資源調查》研究報告的成果，珠海市可開發整理復墾的土地為3460.97hm2，占全省總量的2.09%，且全部為可開墾的灘涂，無復墾土地。但由于灘涂所在區域生態環境較脆弱，受咸水影響嚴重，加上這些耕地后備資源自然條件差，開發與利用難度較大，開發成本高，若開發后利用不當極易引起生態環境問題。

造成耕地資源急劇減少的原因

農業產業結構調整

隨著社會經濟的發展，人口的急劇增加，人們對水產品和水果的需求增加，導致大量耕地轉變為淡水養殖和園地。1990-2006年珠海市共有25847.23hm2耕地轉變為養殖水面，其中，1990-1995年轉變5393.20hm2，占耕地轉變為養殖水面總面積的20.87%，1995年-2000年轉變4278.03hm2，占耕地轉變為養殖水面總面積的16.55%，2000年-2006年轉變16176.00hm2，占耕地轉變為養殖水面總面積的62.58%。16年來全市共有7505.36hm2耕地轉變為園地，其中，1990年-1995年轉變4096.35hm2，占耕地轉變為園地總面積的54.58%，1995-2000年轉變1079.77hm2，占耕地轉變為園地總面積的14.39%，2000年-2006年轉變2329.24hm2，占耕地轉變為園地總面積的31.03%。與此同時，種植業產值占農業總產值比重由1990年的54.32%下降到2006年的17.64%，下降36.68%，漁業產值占農業總產值比重由1990年的24.69%上升到2006年的63.25%，上升38.56%，農業生產結構調整幅度十分顯著。

經濟對外開放的影響

珠海1980年設立經濟特區以來，珠海充分利用優越條件，促進經濟的迅猛發展。特區是政策開放的基地，是對外開放的窗口。黨中央、國務院賦予特區的戰略任務是：大力引進外資，引進外國先進技術，引進先進管理經驗，發展外向型經濟。在政策上給予特區許多優惠：如放寬審批權限，擴大企業自主權，減免稅收、優惠土地使用費等等。經過珠海人民的大膽探索，勇于開拓，艱苦創業，使特區的經濟快速發展，對外依存度不斷提高，實際利用外資從1980年的1575萬美元增加至2006年的89247萬美元，外貿出口總值相應從1309萬美元上升至1484178萬美元，占GDP比重從5.01%上升至19.85%。1980年-1990年珠海外向型經濟以電子、食品、輕紡、建材和外向型農漁業為主，1990以后把引進的重點轉移到技術含量高、附加值大的高新技術項目上，初步形成了一個以高科技為重點的支柱產業體系，綜合發展的外向型經濟格局，廣泛開展外引內聯，建成一批骨干工業項目，從而直接促進了二、三產業的快速發展和相應產業空間的擴張，農用地特別是耕地保護任務艱巨。

人口增長和城鎮化水平不斷提高

人口數量的增加一方面引起對食物的需求，進而引起對耕地的需求，另一方面也引起對居住、配套設施用地等建設用地的需求，建設用地增長在很大程度上依賴農用地特別是耕地。1990年-2006年，全市總人口從640731人增加到1449939人，而同期糧食總產量由162079t下降至57013t。人口增長大大提升了居住及配套用地等非農建設用地的需求，1990年-2006年，珠海市減少耕地的33.88%是由于非農建設占用，從長時段來看，人口增長是耕地數量變化的重要因素之一。

大規模基礎設施建設

珠海市一直比較注重城市基礎設施建設，并在較長時間內堅持了基礎實施超前投資的戰略，投巨資建設了航空港、珠海港、高等級公路、各種會展館、各類工業園區等一大批交通運輸和市政基礎設施。近年來規模產業和區域性基礎設施等重大項目建設迅速增多，對珠海耕地變化產生重大而深遠的影響。珠海作為連接粵港澳的重要門戶、珠江西岸的中心城市，是省內通往港澳的重要通道，珠海大道等高級公路、機場、港口碼頭等重大交通基礎設施建設亦占用大量耕地。另外，重大項目建設帶動周邊區域相關產業快速發展，從而從更廣空間和更長時期內對耕地進行擠占。1990-2006年全市主要建設用地中，工交建設用地數量變化顯著，其中相當部分是由大項目直接占用和帶動占用的。

耕地保護對策

耕地資源可持續利用的核心就是保護耕地的數量、質量和生態環境，保障糧食安全、食物安全和生態安全。珠海市要認真貫徹“一要吃飯、二要建設、三要保護環境”的土地利用方針，正確解決珠海市土地利用中存在的問題，正確處理好以下關系。

統籌農業結構調整和耕地保護的關系

近年來珠海市耕地數量減少主要是農業結構調整導致的，占耕地減少總量的65.60%。在農業結構調整過程中，受經濟利益的驅動，大量耕地改為養殖水面或園地，耕作層受到極大破壞，耕地面積大幅度減少勢必危及糧食安全。2006年珠海市糧食總產量57013t，戶籍人口人均擁有糧食61.55kg，糧食安全形勢十分嚴峻。因此，必須加強耕地保護，統籌好農業結構調整和耕地保護的關系。農業結構調整必須符合農業產業結構調整目標，對農作物自然適宜性和農作物的市場需求進行分析，并結合農用地分等成果，進行土地質量評價，最終得出農業結構調整的最優方案，及時指導農戶生產經營，減少盲目性。要充分利用海洋深水網箱養殖技術，加強海水養殖基地建設，減少毀壞耕地挖魚塘進行淡水養殖；禁止把高質量耕地改作果園或其他經濟作物用地，發展林果業充分利用山坡地、荒地等非農耕地資源。

加大土地開發整理力度，切實保護好基本農田

珠海市土地后備資源豐富，充分利用其資源優勢，加大土地開發整理力度是補充耕地的有效途徑。

近年來，珠海市圍海造地面積較大，除部分建設占用外，大部分圍海灘涂都粗放養殖或耕作，沒有加強基本投入，尚未達到耕地驗收的標準，如果加強投資和管理，提高建設水平，圍海造地面積將是珠海市未來最好的補充耕地來源。以鶴洲南圍墾區為例，圍墾面積達到近2700hm2，主要是灘涂，而其北面至珠海大道以南的鶴洲北墾區則有1200hm2的圍海面積，經過中低產田改造驗收后早已變成了生態農業園基地并劃為基本農田。土地整理作為實現土地可持續利用的一種有效手段，在實現土地資源的合理配置、提高土地利用率和改善生態環境等方面起到了不可低估的作用。珠海市也應對現有耕地搞好土地整理工作，制定詳細的土地整治規劃，加大對高標準基本農田的建設力度，對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治，對工礦廢棄地等進行復墾，從而增加耕地面積，提高耕地質量，改善生態環境。建立健全基本農田保護制度，嚴格劃定基本農田保護區，通過與農戶簽訂保護責任書，落實基本農田保護責任。

加快中低產田改造

珠海市中低產田約占耕地面積60%以上，嚴重制約著耕地資源的可持續利用。結合土地整治規劃，加快中低產田改造，是提高耕地質量的重要舉措。集體公益設施投入不足，抵御自然災害能力降低，如河堤加固、排灌設施等方面的經濟、勞力投入不足，有效灌溉面積不斷減少，生產效益低下，耕地造成較大災害。工業“三廢”對耕地的污染日益增加，造成一些農田遭破壞，生產受影響。由于耕地中坡耕地面積較大，坡耕地普遍存在跑土、跑肥、跑水的缺點，造成耕地土層瘠薄、水土流失嚴重。因此，中低產田改造的重點是對圍墾區的現狀耕地加強溝、渠、泵站及主、次機耕路建設，方便農業機械化生產、切實保水保土、防止污染以及培肥地力。培肥地力一要靠增施有機肥，推行秸稈還田，補充土壤中的有機物質，改善土壤理化性狀，活化土壤養分，二要實施測土配方施肥。測土配方施肥可以合理供應和調節作物必需的各種元素，節約施肥量，提高化肥的利用率，更好地保護土壤和生態環境。

實行耕地保護補償基金制度

目前開發區大量合法和非法占用耕地迫使市政府要求欠發達地區和糧食產區過多的保護耕地，這就涉及到區域間的公平性，需要建立有效的經濟機制調節區域間的利益關系，使超額保護耕地的地區有利可圖。只有建立長效的耕地保護補償基金制度，才能真正實現耕地保護目標，實現經濟社會的可持續發展。目前全國沒有一個耕地保護經濟補償標準，國務院《基本農田保護條例》也缺乏對耕地保護補償費作出相關規定。珠海市可以借鑒其他城市，比如珠江三角洲地區東莞市、佛山市對超出分攤比例的農田保護區實施補助，補助標準為每年每畝補助500元，結合珠海本地經濟發展水平和耕地保護實情，大膽探索，制定適合本市的耕地保護補償基金制度，切實保護好耕地。