邊界人民調(diào)解協(xié)作機制建設(shè)的實踐與思考

鐘郡強+陶靜

廣西賀州市位于湘粵桂三省（區(qū)）交界處，自古以來由于特殊歷史及其邊界地區(qū)的地理位置，接邊地區(qū)群眾一直或多或少地存在紛爭。近年來隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，邊界地區(qū)成了矛盾的“多發(fā)地”、糾紛的“是非地”。為打破地域限制， 有效整合和充分利用資源實現(xiàn)優(yōu)勢互補，及時穩(wěn)妥處理和化解跨區(qū)域性民間糾紛，確保邊界地區(qū)和諧穩(wěn)定，賀州市司法行政系統(tǒng)自2010年5月開始分別與臨界省及區(qū)內(nèi)接邊市簽訂了邊界人民調(diào)解協(xié)作協(xié)議，搭建了省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級邊界人民調(diào)解協(xié)作平臺，形成了一整套邊界聯(lián)調(diào)的工作制度和運行機制，化解了一大批矛盾糾紛，成效十分顯著。

一、賀州市邊界人民調(diào)解工作現(xiàn)狀

廣西賀州市所轄5個縣（區(qū)）中有4個縣（區(qū)）與外省、外市有接壤，全市人民調(diào)解組織中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會共有61個，其中41個與外省、外市接邊，接邊地區(qū)調(diào)委會占全市調(diào)解組織的68%。其中有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、57個行政村與湖南省、廣東省接壤，有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與桂林市接壤，有 17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與梧州市接壤。

2010年以來，賀州市積極與接邊的湖南省永州市、廣東省清遠市，以及區(qū)內(nèi)桂林市、梧州市等毗鄰地區(qū)司法行政部門和相鄰調(diào)委會加強邊界人民調(diào)解協(xié)作工作，簽訂了人民調(diào)解協(xié)作協(xié)議，制定了各項協(xié)作機制，明確了各自職能，并針對案件難易特定召開聯(lián)席會議。4年來接邊地區(qū)雙方共進行走訪62次，開展省際邊界矛盾糾紛排查183次，化解邊界糾紛123件，調(diào)解成功119件，成功率達96.7%，取得了明顯成效，有力地維護了邊界地區(qū)的社會穩(wěn)定。

二、為加強接邊矛盾糾紛的化解，全面啟動“五級”邊界人民調(diào)解協(xié)作機制

（一）搭建五級人民調(diào)解協(xié)作平臺，著力化解邊界矛盾糾紛

2010年5月5日，賀州市富川瑤族自治縣司法局率先與湖南江華縣司法局簽訂了省際邊界人民調(diào)解協(xié)作協(xié)議，標(biāo)志著省際邊界人民調(diào)解協(xié)作機制在賀州市正式啟動。隨后，賀州市全面啟動邊界人民調(diào)解協(xié)作平臺搭建工作。

2011年9月和11月、2014年10月市司法局分別與湖南省永州市和郴州市司法局、廣東省清遠市及肇慶市司法局簽訂了桂粵湘四市（省際）邊界人民調(diào)解協(xié)作協(xié)議。2012年5月11日，賀州、梧州、桂林三市市際接邊地區(qū)人民調(diào)解協(xié)作簽訂儀式在賀州市舉行。儀式上，賀州市司法局與桂林市、梧州市司法局分別簽訂了市際、縣際接邊地區(qū)人民調(diào)解協(xié)作協(xié)議。2013年8月12日，在富川瑤族自治縣司法局提議下，湖南省江華瑤族自治縣司法局、江永縣司法局與富川瑤族自治縣司法局進一步將省際邊界人民調(diào)解協(xié)作機制擴大邊界村級組織，在三縣所有接邊的村委全部建立省際邊界聯(lián)合流動人民調(diào)解室。

經(jīng)過三年時間的打造，賀州市已與接邊的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建立起五級邊界人民調(diào)解協(xié)作機制，全面構(gòu)建起跨區(qū)域人民調(diào)解協(xié)作新平臺。

（二）創(chuàng)新四項協(xié)作機制，確保協(xié)作平臺工作常態(tài)化

為確保五級邊界人民調(diào)解協(xié)作平臺順利運行，賀州市司法局積極與協(xié)作方共同創(chuàng)新建立了四項機制。

一是矛盾排查機制，接邊司法所和調(diào)委會每月定期對各自轄區(qū)內(nèi)涉及臨界鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居）民的矛盾糾紛、糾紛苗頭和隱患進行排查;二是信息交流機制，將排查結(jié)果以及糾紛發(fā)生、化解的情況及時向臨界司法所、縣（區(qū)、管理區(qū)）司法局通報;三是糾紛調(diào)解機制，糾紛發(fā)生后由糾紛發(fā)生地或當(dāng)事人申請方所在地受理調(diào)解，對方當(dāng)事人所在地為協(xié)調(diào)方協(xié)助調(diào)解，負(fù)責(zé)調(diào)解的司法所以書面形式將調(diào)解結(jié)果告知協(xié)調(diào)方司法所;四是聯(lián)席會議機制，接邊的市每半年或一年召開一次聯(lián)席會議，通報各市工作開展情況，并對邊界人民調(diào)解工作開展經(jīng)驗進行總結(jié)、交流，探討預(yù)防和化解邊界地區(qū)矛盾糾紛的辦法、措施。

（三）抓好“六聯(lián)”， 高效展開五級邊界人民調(diào)解協(xié)作工作

1.抓“聯(lián)席”共謀邊界穩(wěn)定格局

2011年賀州市與廣東清遠市、湖南郴州和永州市簽訂人民調(diào)解協(xié)作協(xié)議以來，每年均召開聯(lián)席會。聯(lián)席會議制度的真正落實，使接邊地區(qū)雙方調(diào)委會對邊界地區(qū)群體性矛盾糾紛動向、雙方矛盾糾紛的排查調(diào)處等信息能及時溝通，及時掌握各自轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛動向及苗頭，及時穩(wěn)控局面，達到往來常態(tài)及制度規(guī)范化，市級協(xié)作單位實行每半年走訪一次、每年召開一次聯(lián)席會議制度，全面、及時掌握各市矛盾糾紛動態(tài)，探討化解措施，指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)兩級協(xié)作單位開展矛盾糾紛聯(lián)防聯(lián)查聯(lián)排聯(lián)調(diào)工作。

2.抓“聯(lián)建”共建流動調(diào)解組織

賀州市積極與接邊協(xié)作市一起建立規(guī)范化的人民調(diào)解組織，在賀州市司法局指導(dǎo)下，富川瑤族自治縣與湖南省永州市江華瑤族自治縣、江永縣，共同在三縣所有接邊的村委全部建立省際邊界聯(lián)合流動人民調(diào)解流動調(diào)解組織，發(fā)生矛盾糾紛，雙方聯(lián)合調(diào)解組織共同派人民調(diào)解員參與調(diào)解，更有利于化解邊界矛盾糾紛。

3.抓“聯(lián)調(diào)”共化矛盾促進和諧

賀州市司法局與協(xié)作方緊緊圍繞“聯(lián)防聯(lián)調(diào)、合作共贏”八字內(nèi)容下工夫，通過信息交流機制與接邊市及時共享糾紛苗頭和隱患信息，按照糾紛調(diào)解機制共同化解矛盾糾紛，全面提升了創(chuàng)建和諧穩(wěn)定邊界的水平。如2011年清明節(jié)期間，富川瑤族自治縣新華鄉(xiāng)東灣村委黃家村與湖南省濤圩鎮(zhèn)營上村因墳?zāi)惯w移補償問題產(chǎn)生糾紛。新華鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會及時與濤圩鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會聯(lián)合開展調(diào)解工作，在兩省（區(qū)）人民調(diào)解員的共同努力下，糾紛得到及時圓滿的化解。

4.抓“聯(lián)宣”共創(chuàng)人民調(diào)解文化

賀州市司法局與接邊市一起，通過法制宣傳、文藝演出、橫幅板報等形式將人民調(diào)解文化滲透到群眾的生產(chǎn)生活中，賀州市還積極組織律師、法律工作者、人民調(diào)解員將法律知識送到邊界地區(qū)人民群眾手中，讓邊界群眾形成了有矛盾找調(diào)解員，處理糾紛靠法律的意識，矛盾糾紛往往在“一杯熱茶暖胃，雙方聯(lián)動工作，三句好話釋懷，四季和諧平安”的“四字訣”中，化干戈為玉帛。

5.抓“聯(lián)誼”共促民族團結(jié)友誼

賀州市積極做好人民調(diào)解協(xié)作工作的日常聯(lián)誼溝通工作，2013年12月，市政府副市長李偉章率該市有關(guān)部門到廣東清遠市、湖南郴州市和永州市等接邊市，交流學(xué)習(xí)接邊市在人民調(diào)解工作方面取得的經(jīng)驗。賀州市司法局還積極搭建邊界群眾交流平臺，利用傳統(tǒng)節(jié)日、民俗節(jié)慶、圩日等特殊時間，開展接邊地區(qū)群眾的聯(lián)誼活動，使民族團結(jié)之花遍地開，更有利于邊界地區(qū)矛盾糾紛得到了化解。如富川瑤族自治縣石家鄉(xiāng)原來是邊界矛盾的多發(fā)地，如今該鄉(xiāng)涌現(xiàn)出8個湘桂邊界“結(jié)對子”富裕村，5個省際接邊村被評為市或縣級文明村。

6.抓“聯(lián)助”共保民生促發(fā)展

隨著邊界矛盾糾紛的有效化解，不但維護了邊界地區(qū)的社會穩(wěn)定，還促進了邊界群眾的經(jīng)濟發(fā)展，受到了群眾的歡迎。如湖南省江華瑤族自治縣白芒營鎮(zhèn)螺山井村與廣西富川瑤族自治縣石家鄉(xiāng)龍灣村接壤，以前兩村村民常因土地爭議而引發(fā)糾紛，導(dǎo)致存在爭議的幾百畝土地長期荒廢。2010年4月12日，因螺山井村村民在爭議土地上開荒種玉米被龍灣村村民發(fā)現(xiàn)，兩村群眾再起沖突。經(jīng)兩地司法所干警調(diào)解，雙方達成調(diào)解協(xié)議，兩地的干警還幫助雙方共同開發(fā)因爭議而荒廢的土地，在土地種上了柑橘，如今，昔日的戰(zhàn)場變花果飄香的果場，矛盾化解了，收入增加了，雙方群眾感受到了和諧邊界帶來的經(jīng)濟效益。

三、邊界人民調(diào)解協(xié)作取得的成效

（一）實現(xiàn)了跨區(qū)域人民調(diào)解協(xié)作，全面提升了創(chuàng)建和諧穩(wěn)定邊界的水平

五級人民調(diào)解協(xié)作平臺的建立全面深化多方合作，省際邊界人民調(diào)解協(xié)作機制四項制度的落實，使接邊地區(qū)雙方調(diào)委會對邊界地區(qū)群體性矛盾糾紛動向、雙方矛盾糾紛的排查調(diào)處等信息能及時溝通，及時掌握各自轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛動向及苗頭，及時穩(wěn)控局面，達到往來常態(tài)及制度規(guī)范化。如今，涉及交界的毗鄰村村民發(fā)生了糾紛，由毗鄰村的村級聯(lián)合調(diào)解組織負(fù)責(zé)調(diào)處;涉及周邊多個村及毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的矛盾糾紛，由毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級聯(lián)合調(diào)解組織負(fù)責(zé)調(diào)處;涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重大、疑難矛盾糾紛，由縣（區(qū)、管理區(qū)）級矛盾糾紛調(diào)處中心調(diào)整力量指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行綜合調(diào)解，取得了明顯成效。矛盾糾紛得到了化解，從而密切了邊民之間的感情，確保了邊界地區(qū)社會穩(wěn)定，全面提升了創(chuàng)建和諧穩(wěn)定邊界的水平。

（二）帶動了邊界地區(qū)法律服務(wù)向其他部門延伸，擴大了省際邊界人民調(diào)解協(xié)作協(xié)議影響力

隨著賀州市省際邊界人民調(diào)解協(xié)作協(xié)議的順利開展，對維護省際邊界和諧穩(wěn)定起到明顯效果，也帶動了法院、檢察院、公安部門積極與接邊地區(qū)有關(guān)部門搭建協(xié)作平臺，協(xié)作服務(wù)范圍不斷擴大，協(xié)作機制不斷完善，協(xié)作內(nèi)容不斷豐富。

2012年8月15日，賀州市八步區(qū)法院與廣東連山、湖南江華兩地法院簽署了《桂粵湘三省（區(qū)）交界地人民法院司法協(xié)作工作規(guī)則》，建立起桂粵湘三省（區(qū)）交界地人民法院司法協(xié)作聯(lián)席會議制度。把“法庭之間”的聯(lián)動上升到“法院之間”，并從司法審判、調(diào)解工作、文化交流等多個層面加強互動交流，實現(xiàn)了區(qū)域法院工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2013年10月25日，廣西賀州市八步區(qū)、廣東肇慶市懷集縣、湖南江華縣三地的法、檢、公、司部門以及邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同簽署了桂粵湘《平安邊界共建協(xié)作協(xié)議》，建起“矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會治安聯(lián)防、突出問題聯(lián)治、重點人員聯(lián)管、突發(fā)事件聯(lián)處、平安建設(shè)聯(lián)創(chuàng)、維穩(wěn)信息共享”的協(xié)作機制。

（三）涌現(xiàn)了一批邊界人民調(diào)解工作的先進模范人物

2013年5月，司法部下發(fā)《司法部關(guān)于追授唐泉頭全國司法行政二級英雄模范榮譽稱號的決定》（司發(fā)通〔2013〕96號），追授廣西賀州市富川瑤族自治縣司法局石家司法所原所長唐泉頭全國司法行政二級英雄模范榮譽稱號。唐泉頭同志生前所在在富川瑤族自治縣司石家鄉(xiāng)與湖南省接壤，唐泉頭同志一直扎根基層，努力化解各類矛盾糾紛，特別是邊界矛盾糾紛，直至2012年4月因肝癌去世。唐泉頭同志是我們廣大奮斗在省際邊界人民調(diào)解工作戰(zhàn)線上的優(yōu)秀一員。

除了唐泉頭同志，活躍在邊界人民調(diào)解工作一線的富川瑤族自治縣司法局新華司法所原所長何自武，也獲得“全國優(yōu)秀人民調(diào)解員”稱號，鐘山縣司法局燕塘司法所所長廖思熠獲得“全國模范人民調(diào)解員”“全國模范司法所所長”稱號。

四、存在問題及原因

（一）涉邊地區(qū)互相沒有隸屬關(guān)系，增加案件處理的難度

因為接邊地區(qū)互相沒有隸屬關(guān)系，在具體案件處理中特別是涉及山林、土地、水利三大糾紛案件中，由于牽扯部門多，涉及人員多，糾紛年代長等原因，使得溝通困難，辦事程序繁瑣，一定程度上影響案件的處理，降低案件的調(diào)解率。

（二）人財物的缺乏阻礙降低辦案效率

目前賀州市各級調(diào)解組織中的人民調(diào)解員一直是一個無專職身份、專項經(jīng)費、專項補貼的“三無”群體，人民調(diào)解員為基層司法所人員及村委兩定干部兼任，特別是近年來由于基層司法所社區(qū)矯正業(yè)務(wù)日趨正規(guī)化管理，除做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作外相當(dāng)大的精力忙于對社區(qū)矯正人員的矯正教育工作，現(xiàn)有司法所中人員平均每個所不超過2人，全市1人所目前還有8個，長此以往大家都感到身心疲憊。加上涉邊地區(qū)多是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，涉邊案件又多為路途遙遠、交通不便的接邊地區(qū)，多年以來由于人員缺少、交通工具難以解決等問題影響辦案效率。

（三）組織建設(shè)不平衡，部分村級人民調(diào)解委員會不規(guī)范

村級人民調(diào)解委員會的組織建設(shè)一直以來都是人民調(diào)解工作中的重中之重，但因財力有限，資金多傾向于交通便利、辦公條件良好、人員配備齊全等硬件齊全的村調(diào)委會。而那些接邊地區(qū)的調(diào)委會多存在辦公條件簡陋、人員缺乏、調(diào)委會內(nèi)部設(shè)置由于場地限制而無法達到規(guī)范要求，因此全市調(diào)委會發(fā)展存在不平衡現(xiàn)象，有待進一步提高。

五、幾點思考

（一）邊界人民調(diào)解工作需進一步爭取各級黨委政府的高度重視

邊界人民調(diào)解工作既是化解人民內(nèi)部矛盾的主要手段，也是維護邊界穩(wěn)定、確保邊界平安的有效途徑。由于邊界地區(qū)的特殊地理位置，隸屬不同的管理區(qū)域，人們的生活、工作方式也不盡相同，因此邊界地區(qū)出現(xiàn)的矛盾更為復(fù)雜，處理起來更為棘手，如何真正把矛盾解決在最基層、解決在第一線，不僅接邊地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要高度重視涉邊人民調(diào)解工作，縣、市、省（自治區(qū)）人民政府也應(yīng)把人民調(diào)解工作正式列入議事日程，作為維護穩(wěn)定工作的重中之重來抓，成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，列入考核體系，與其他重點工作一同研究、一起部署、一起檢查落實。

（二）邊界人民調(diào)解工作需進一步加強涉邊人民調(diào)解委員會規(guī)范化建設(shè)

一要從制度上解決涉邊人民調(diào)解委員會規(guī)范化建設(shè)。目前人民調(diào)解委員會的建設(shè)方面還是比較薄弱的，加大涉邊人民調(diào)解委員會工作力度，必須從人財物多方位扶持才能真正改善目前的落后狀況，建議通過政府購買人民調(diào)解服務(wù)機制，采取政府購買形式增加專職人民調(diào)解員，解決各級人民調(diào)解委員會嚴(yán)重缺員的狀態(tài)。既可以使人民調(diào)解擺脫自身發(fā)展的困境，保證其正常運轉(zhuǎn)，有效激發(fā)涉邊地區(qū)人民調(diào)解員的工作積極性、主動性，又能夠為涉邊地區(qū)群眾提供公益、免費的非訴訟糾紛渠道，同時可以一定程度上避免因收費產(chǎn)生的權(quán)力尋租現(xiàn)象。二要加大對涉邊地區(qū)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會的扶持力度。在涉邊人民調(diào)解工作中有許多涉及專業(yè)性、行業(yè)性業(yè)務(wù)較強的案件（如當(dāng)今熱點矛盾醫(yī)患糾紛、道路交通事故、勞動人事爭議、市場糾紛等等），僅僅依靠聯(lián)合調(diào)委會，由于調(diào)解員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)問題難以達到案件處理要求，建議同時橫向建立健全行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解員隊伍，在涉邊地區(qū)設(shè)立道路交通事故、醫(yī)患糾紛調(diào)委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級勞動人事爭議調(diào)委會等專業(yè)性調(diào)委會，并聘請專職人民調(diào)解員，以緩解目前涉邊調(diào)委會工作推進難的局面。

（三）邊界人民調(diào)解工作需進一步加大法制宣傳力度，建立健全長效機制

一要加大法制宣傳力度。接邊地區(qū)群眾的文化精神生活現(xiàn)在還處于比較單一、簡樸的狀態(tài)，我們應(yīng)該調(diào)整工作思路，加大對接邊地區(qū)群眾的法制宣傳，通過開展老百姓易于接受的各類文體活動、播放小電影等形式，讓老百姓在活動參與中接受法制教育，以加強群眾的法制意識，達到構(gòu)建和諧社會的目的。

二要注意總結(jié)成功的經(jīng)驗，形成長效機制。4年以來賀州市司法行政系統(tǒng)通過“五級”邊界人民調(diào)解協(xié)作平臺的搭建，建立一套完整的協(xié)作機制，實現(xiàn)了矛盾糾紛調(diào)解組織全覆蓋。在此基礎(chǔ)上要將這些機制作為長效機制來抓，形成常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，堅持協(xié)作平臺的搭建，才能共創(chuàng)和諧邊界。

（作者單位：廣西賀州市司法局）