公務(wù)員“雙梯制”破題

沈念祖

李斌自去年本科畢業(yè)后，在公務(wù)員考試中成功“突圍”，進(jìn)入浙江某縣級機(jī)關(guān)。如今他“轉(zhuǎn)正”為科員，處于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列公務(wù)員8個級別中的倒數(shù)第二級。然而他由于預(yù)見到十幾年內(nèi)，他的“仕途”都可能在這個連副科級都夠不上的低階上停滯不動，他開始準(zhǔn)備下一輪公務(wù)員考試。

像李斌這樣的縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員，占全國公務(wù)員60%，受制于機(jī)構(gòu)規(guī)格和職位數(shù)量，他們中的絕大部分難以升遷，整個仕途生涯只能在科員、辦事員這兩個最底層的臺階原地踏步，與之相應(yīng)的是難有太大起色的工資和福利待遇。

這一局面有望得到改變。中組部研究室巡視員張景虎日前接受人民網(wǎng)訪談解讀《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》時表示，該方案于8月29日經(jīng)中央政治局會議審議通過，將以中央文件形式下發(fā)施行。方案中明確提出要健全干部的激勵保障機(jī)制，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行，職級與待遇掛鉤的制度。

目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等省都已經(jīng)陸續(xù)開始嘗試推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。內(nèi)蒙古、福建等地也在近期先后推出在縣級以下全面推行職務(wù)與職級并行制度。制度一旦實(shí)施，公務(wù)員爭當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的局面將得以改善。簡而言之，基層公務(wù)員即使當(dāng)不上處級領(lǐng)導(dǎo)，也有可能享受處級干部的待遇。

基層更需要激勵

李斌介紹，自己有一位工作了22年的老同事時常抱怨縣領(lǐng)導(dǎo)換了一茬又一茬，自己卻在副科級干部的位置上呆了14年。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，最高可以奮斗個正科級。到了縣級干部，絕大多數(shù)也是停留在科級，只有極少數(shù)的幾個人，可以擢升到副縣級以上。

一位來自湖南基層的組織部長向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者指出，機(jī)構(gòu)規(guī)格也決定了該機(jī)構(gòu)中人們職務(wù)、級別所能達(dá)到的最高限。“如果在一個科級機(jī)構(gòu)，人員最高的職務(wù)或最高的級別都達(dá)到正科級以后，再激勵他們工作奮發(fā)向上的動力是什么？基層干部沒盼頭、沒勁頭的問題始終得不到根本解決，基層干部不安心、基層留不住人才的問題也日趨嚴(yán)峻。”

他補(bǔ)充說，中央官員與地方官員的晉升完全不一樣。省廳的干部晉升更為容易，至少也可以達(dá)到正處，一部分還可以升到副廳。中央部委就更不用說。

此外，一些非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)——巡視員、調(diào)研員等，已經(jīng)成為大齡干部或者領(lǐng)導(dǎo)實(shí)職轉(zhuǎn)任或者晉升，解決待遇的“虛職”。這衍生出很多新問題。

國家行政學(xué)院教授竹立家分析，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根源仍然是職務(wù)與級別對應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。每個干部都應(yīng)該由低級別向高級別不斷成長，但又只有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部之后級別才可以提升，為了平衡一些在中層崗位上勤奮工作人們的心態(tài)，一些地方就會超配人員。

在中國的公務(wù)員體系里，職務(wù)晉升一向被視為最大的激勵，與之相對應(yīng)的是工資、津貼福利的提升。然而現(xiàn)實(shí)是以職務(wù)確定職級、以職級確定薪水。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前各地公務(wù)員工資的四個組成部分中，職務(wù)工資約占20%，級別工資約占25%，地區(qū)附加津貼約占45%，各種補(bǔ)貼約占10%。職務(wù)工資比例雖不高，但由于地區(qū)附加津貼基本按照職務(wù)發(fā)放，職務(wù)工資整體所占比例接近七成。職務(wù)對工資水平具有決定性作用。職級的功能被明顯弱化。據(jù)竹立家介紹，現(xiàn)在的制度是，擔(dān)任了什么領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，就是什么級別，這是職務(wù)和級別的直接掛鉤。職務(wù)和級別并行以后，這兩者的聯(lián)系應(yīng)該是間接聯(lián)系。職務(wù)、職級雙重晉升的機(jī)會，既能夠?yàn)閾?dān)任領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員保有職務(wù)晉升的動力，又為踏實(shí)工作的普通干部預(yù)設(shè)了正常的職級晉升機(jī)制，使職務(wù)和職級成為黨政干部相互獨(dú)立、互不干擾的職業(yè)發(fā)展雙階梯。而本次改革將強(qiáng)化職級與經(jīng)濟(jì)待遇的決定功能，將公務(wù)員經(jīng)濟(jì)待遇的分配主要由職務(wù)決定轉(zhuǎn)向主要由職級決定。

為解決基層公務(wù)員積極性問題，人社部部長尹蔚民曾表示，在現(xiàn)行職務(wù)與級別相結(jié)合的基礎(chǔ)上，要按照中央要求，完善級別晉升制度，進(jìn)一步強(qiáng)化級別的激勵作用，注重向基層和低職務(wù)人員的傾斜。

“雙梯制”十年徘徊

早在2004年《國家公務(wù)員法》向國務(wù)院提交初審時，就涵蓋職務(wù)與職級制度的規(guī)定，試圖為中國公務(wù)員另辟上升階梯：即使沒有職務(wù)升遷，也可以通過職級晉升獲得待遇的提高，這就是雙梯制。

2004年10月中旬，時任中組部部長的賀國強(qiáng)發(fā)表講話說，要抓緊出臺一些經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的改革措施，如職務(wù)和職級相結(jié)合的制度、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度、交流和任職回避制度等。

“地方公務(wù)員對于這種改變命運(yùn)的新制度翹首期待。”參與起草《公務(wù)員法》、多年研究職位分類的國家行政學(xué)院教授宋世明曾多次到地方調(diào)研。

然而，事過十年，“雙梯制”還在徘徊。“很簡單，這樣很有可能導(dǎo)致科長拿了廳長的工資，有哪個領(lǐng)導(dǎo)愿意呢？”上述基層組織部長指出改革一直沒有得到很好落實(shí)的原因。

即便沒有統(tǒng)一方案出臺，一些地方已經(jīng)躍躍欲試。2010年1月1日起深圳就規(guī)定所有新進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，一律實(shí)行聘任制。同時開始正式推行公務(wù)員分類管理改革，將公務(wù)員分為綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)三類，并為后兩類建立獨(dú)立的職務(wù)序列，工資待遇不再與行政職務(wù)級別掛鉤。

《福建省2014年健全人力資源社會保障體系改革實(shí)施方案》顯示，福建將根據(jù)國家統(tǒng)一部署，在縣以下機(jī)關(guān)全面實(shí)施職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。

福建省政府辦公廳工作人員介紹，這意味著，某個公務(wù)員雖然職務(wù)上他只是科長或者股長，但是他的職級不斷在增長，他也就有可能以科長的身份拿到廳處級的工資。“職務(wù)與職級并行在國內(nèi)一些省份已經(jīng)開始試點(diǎn)，今年下半年有可能要全面推行，福建將根據(jù)國家的部署有序推進(jìn)。”

雖然試點(diǎn)公務(wù)員聘任制的地方不少，可推行和職級掛鉤的公務(wù)員薪酬制度，卻少有跟隨者。然而，試點(diǎn)省份城市中至今沒有一份改革方案得以公開。

事實(shí)上，十八大以來，對于建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的探索，就是對“雙梯制”的延續(xù)。2013年1月，人社部部長尹蔚民稱，今后我國要建立公務(wù)員分類管理制度，推進(jìn)公務(wù)員分類管理，集中力量破解重點(diǎn)難點(diǎn)問題，研究制定分類管理配套政策，建立符合不同類別公務(wù)員成長規(guī)律和特點(diǎn)的職務(wù)序列，改變公務(wù)員晉升渠道單一的狀況。與此同時，需要探索建立職務(wù)與職級并行制度，在公務(wù)員法規(guī)定的制度框架內(nèi)，保持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升制度不變，建立職級晉升制度，實(shí)行職級與待遇掛鉤，強(qiáng)化職級在確定公務(wù)員工資、福利等方面的作用。

當(dāng)年11月份出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出，要深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度。

公務(wù)員分類是根本

據(jù)悉，今年將加快公務(wù)員分類管理和聘任制試點(diǎn)進(jìn)度，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍;同時，作為公務(wù)員法配套法規(guī)建設(shè)的重要內(nèi)容，分類管理法規(guī)制定今年也將提速，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)序列和管理辦法，抓緊制定聘任制公務(wù)員管理辦法，并及早著手研究完善各類公務(wù)員的考錄、考核、獎勵、培訓(xùn)等相關(guān)政策。

關(guān)注職務(wù)與職級制度設(shè)計(jì)的宋世明說，科學(xué)的公務(wù)員分類是建立這一制度的根基。分類管理是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員科學(xué)管理的前提和基礎(chǔ)，是公務(wù)員法確定的一個重大原則，也是一個重要的制度創(chuàng)新。1923年出現(xiàn)于美國的以“事”為中心的職位分類，以及近年來英國、法國等品位與職位相融合的分類制度，應(yīng)視為中國官制的發(fā)展方向。

職位分類制度是推行職務(wù)與職級并行的基礎(chǔ)。公務(wù)員分類在中國法律層面早已明確。但在實(shí)踐層面，公務(wù)員分類一直處于試點(diǎn)探索階段。公務(wù)員法實(shí)施以來，中央公務(wù)員主管部門已在工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、公安、海關(guān)、證監(jiān)會等部門和上海、深圳等地進(jìn)行了分類管理和聘任制試點(diǎn)。

地方也聞風(fēng)而動，各自嘗試：河北將把公務(wù)員分為專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，并對公務(wù)員堅(jiān)持平時考核和定期考核的有機(jī)結(jié)合;廣西將從公務(wù)員分類管理、推行基層公務(wù)員職務(wù)職級并行制和基層公務(wù)員的考錄選拔三方面進(jìn)行公務(wù)員管理工作的改革。

直至目前，《公務(wù)員法》也僅針對綜合管理類公務(wù)員的職務(wù)進(jìn)行了明確劃分，并未對行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)劃分做出明確規(guī)定，因此，職業(yè)發(fā)展渠道比較單一。

分類能夠促成公務(wù)員職業(yè)化，促進(jìn)各行各業(yè)的公務(wù)員安心專注于某一個行業(yè)、某一個崗位的工作。社會管理的精細(xì)化對提高國家公務(wù)機(jī)關(guān)的效率、質(zhì)量，進(jìn)而對提高社會治理水準(zhǔn)是十分有益的。“沒有專業(yè)化的管理，其他的制度設(shè)計(jì)都解決不了根本問題。”宋世明補(bǔ)充說。

（摘自《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》）