標準化行政服務信息系統設計與應用

邵紅旗

（河南省漯河市行政服務中心，河南 漯河 462000）

1 引言

隨著中國改革開放進程的不斷加快，我國政府正在由傳統的管理型政府向服務型政府轉變，更加強調以人為本的執政理念，以面向社會公眾提供方便、快捷的公共服務為標志的政府運行模式已經走向成熟，以集中化窗口模式向公眾提供行政服務已成為共識。在這種新型政府服務體系中，以網絡化為標志的行政服務信息系統逐漸成為了不可或缺的重要手段和工具。總體上講，行政服務信息系統的建設分為縱向和橫向兩個方向的系統建設。縱向系統連接不同級別同一行業的職能部門，橫向系統連接同一地區不同行業的職能部門。

在縱向信息化建設方面，基本實現了垂直單位內部信息系統的互連互通，業務數據共享。但這些系統與其他行業的系統之間是相互獨立，數據無法共享，無法橫向交互流動。由于垂直系統之間沒有縱向聯系，導致系統之間數據難以交互，最終形成了信息化建設的“煙囪效應”。在橫向信息化建設方面，由于各級政府及各個職能部門之間信息化建設的進度不同、水平不同、數據規范不同、開發語言不同，導致系統之間難以進行數據交互。在這種信息化建設的情況下，就導致了信息化建設的“孤島效應”的產生。最終導致了行政服務信息化應用的“瓶頸”問題的出現。

為了解決困擾行政服務信息化領域中的瓶頸問題，迫切需要一種既能滿足行政體制特點，又在技術上可行的解決方案，探索審批服務物理大廳與功能多樣化的信息網絡技術有機結合的模式，將高效行政服務機制建設與先進的計算機技術、信息技術和網絡技術相融合，建立以行政服務為核心實現跨部門業務與信息資源共享的行政審批服務網絡，以解決人力、物力資源浪費，最大限度滿足社會和公眾服務需求的問題。

2 標準化行政服務信息系統設計

針對“煙囪”和“孤島”效應，按照現階段解決問題的方案，是通過點對點的連接和分級數據交換實現，這樣做困難重重、投資巨大、效果甚微，無法推廣應用。需要建立一套新型的標準化行政服務信息系統。標準化行政服務信息系統突出了兩個核心設計思想，一個是以標準化為核心的行政服務業務解決思路，一個是以大數據業務流通道建立為核心的技術解決思路。通過兩個核心思想的有機融合，將能夠構建一個縱向貫通、橫向連接的業務流程全覆蓋的行政服務信息平臺。

2.1 標準化的業務設計

根據政府公共服務發展要求，要解決由上至下的省市鄉（街道）村（社區）多級行政服務網絡，首先要解決業務標準化的問題，通過建立適合窗口行業公共服務標準體系，實現業務覆蓋、項目覆蓋、職能覆蓋、窗口覆蓋，實現行政服務與公共服務的一體化業務流程與服務模式建立。在業務種類、業務流程、業務規范等方面實現標準化全過程統一。通過實現行政服務業務標準化，能夠有效的解決傳統行政服務信息系統設計與實現中普遍存在的業務需求確認難、工作流程設計難、數據流程交互難、系統運維服務難的問題。將行政服務標準化作為信息系統設計的先決條件和設計開發依據，在解決了行政服務業務標準化的問題之后，還需要通過信息系統架構標準化、數據標準化等技術標準化來保障標準化的業務能夠運行在標準化的信息系統平臺之上，從而達到統籌規范、集約建設、標準共享、數據融合的新型行政服務信息系統平臺的建設目的。

2.2 以數據為核心的數據業務流整合

為解決行政服務信息化建設中普遍存在的由“信息孤島”和“煙囪效應”所帶來的行政服務信息化應用的“瓶頸”問題，目前已經出現了多類解決方案，采用的比較多的包括通過建立數據中心實現數據大集中的操作模式，以數據交換中間件為代表來試圖打穿行政壁壘和信息資源壁壘，但在實際使用中的效果卻是差強人意。下面我們分別從業務和技術角度來分析一下主要問題出在哪里。

首先，由我國的行政體制決定，在行政管理中存在著條塊兩條服務主線，一個是以行政管理機關為代表的縱向管理與服務體系，一個是以各級地方政府為代表的區域管理與服務體系，在這種行政體制中，各級行政服務中心作為地方政府的派駐機構，其主要職能是管理各業務單位派駐窗口的日常管理工作，而不承擔行政審批與行政許可服務職能。這也限制了其作為行政服務信息系統的主要管理和使用者在業務鏈條中的作用的體現。

從目前在行政服務領域所普遍采用的主流技術和設計思想可知，當前在解決跨平臺、跨部門業務辦理中所主要采用的數據交換模式基本分為三種技術，第一種技術方案是中間媒介傳遞，第二種技術方案是守護程序傳遞，第三種技術方案是中間媒介加守護程序組合傳遞。上述三種技術都能夠在一定程度解決部分異構數據在異構網絡條件下的數據交換和傳遞，但也都存在著一定程度的不足和局限性。第一種技術由于其所采用的放射狀星型結構對于數據量和數據交換頻度增大而導致的效率下降問題無法解決；第二種技術不能滿足點對多點的數據交換與傳遞；第三種技術實際上仍然存在上述兩種技術的天然缺陷，僅是對上述技術優點的放大。

與此同時，上述三種技術仍然沒有解決的還有一個核心問題，行政服務的業務流程是一種松耦合模式下的跨平臺、跨系統的工作流程集合，單純的解決數據交換問題是無法實現行政服務業務流程一體化問題的。因為行政服務從來都不是一個單純的數據處理和數據加工工作，而是以業務流程為核心的業務和數據流程化工作。因此，必須能夠將分散在各個業務單元中的不同系統的工作流匯總形成一個個完整的業務流，將微觀工作流整合成為宏觀業務流，并將業務流中涉及的異構數據通過建立完整的數據流，實現業務流與數據流捆綁，最終形成完整的行政服務流。

因此，要解決上述問題就必須將數據問題和流程問題作為一個問題來分析和解決。為此，提出通過建立一個標準化的環形信息通道來解決上述問題，在這個通道中建立有標準化數據流通道和標準化業務流通道，在這個完整的環形信息通道中數據流和業務流是具有緊密的關聯性的，這個環形通道我們可以稱之為“大數據業務流快速通道”。其中，數據流通道采用了新型的基于位置標簽的數據交互技術，通過建立數據位置標簽庫和標準化數據封包，利用透明數據傳輸通道來實現多點異構數據之間的有效傳遞，從而避免由數據壓力導致的效率降低和單點傳輸故障導致的系統癱瘓問題。同時，通過業務流引擎和人工任務引擎技術的采用，實現了業務流程的自動化整合與流轉，并能夠解決部分特殊流程的人工干預問題。通過以建立開放式、通用標準化數據、流程接口，形成數據流與業務流融合通道。保障了行政服務信息系統能夠成為縱向連接業務單元信息系統，橫向連接地方政府信息系統的核心業務系統，成為服務型政府基礎信息平臺的重要服務和監管工具。

結語

通過以業務技術標準化為設計思想，采用以大數據業務流快速通道為基礎支撐平臺，以位置標簽庫、標準化數據封包、業務流引擎和人工任務引擎技術為核心的新型標準化行政服務信息系統的建立，將能夠解決政府行政服務信息化領域中一直存在的業務分散獨立、系統整合困難、數據資源封閉、服務功能單一的問題，行政服務信息系統也將由當前的單一應用平臺向綜合性城市管理服務基礎平臺轉型。

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