標(biāo)準(zhǔn)化行政服務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)計與應(yīng)用

邵紅旗

（河南省漯河市行政服務(wù)中心，河南 漯河 462000）

1 引言

隨著中國改革開放進(jìn)程的不斷加快，我國政府正在由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)以人為本的執(zhí)政理念，以面向社會公眾提供方便、快捷的公共服務(wù)為標(biāo)志的政府運(yùn)行模式已經(jīng)走向成熟，以集中化窗口模式向公眾提供行政服務(wù)已成為共識。在這種新型政府服務(wù)體系中，以網(wǎng)絡(luò)化為標(biāo)志的行政服務(wù)信息系統(tǒng)逐漸成為了不可或缺的重要手段和工具。總體上講，行政服務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)分為縱向和橫向兩個方向的系統(tǒng)建設(shè)。縱向系統(tǒng)連接不同級別同一行業(yè)的職能部門，橫向系統(tǒng)連接同一地區(qū)不同行業(yè)的職能部門。

在縱向信息化建設(shè)方面，基本實(shí)現(xiàn)了垂直單位內(nèi)部信息系統(tǒng)的互連互通，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享。但這些系統(tǒng)與其他行業(yè)的系統(tǒng)之間是相互獨(dú)立，數(shù)據(jù)無法共享，無法橫向交互流動。由于垂直系統(tǒng)之間沒有縱向聯(lián)系，導(dǎo)致系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)難以交互，最終形成了信息化建設(shè)的“煙囪效應(yīng)”。在橫向信息化建設(shè)方面，由于各級政府及各個職能部門之間信息化建設(shè)的進(jìn)度不同、水平不同、數(shù)據(jù)規(guī)范不同、開發(fā)語言不同，導(dǎo)致系統(tǒng)之間難以進(jìn)行數(shù)據(jù)交互。在這種信息化建設(shè)的情況下，就導(dǎo)致了信息化建設(shè)的“孤島效應(yīng)”的產(chǎn)生。最終導(dǎo)致了行政服務(wù)信息化應(yīng)用的“瓶頸”問題的出現(xiàn)。

為了解決困擾行政服務(wù)信息化領(lǐng)域中的瓶頸問題，迫切需要一種既能滿足行政體制特點(diǎn)，又在技術(shù)上可行的解決方案，探索審批服務(wù)物理大廳與功能多樣化的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有機(jī)結(jié)合的模式，將高效行政服務(wù)機(jī)制建設(shè)與先進(jìn)的計算機(jī)技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相融合，建立以行政服務(wù)為核心實(shí)現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)與信息資源共享的行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以解決人力、物力資源浪費(fèi)，最大限度滿足社會和公眾服務(wù)需求的問題。

2 標(biāo)準(zhǔn)化行政服務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)計

針對“煙囪”和“孤島”效應(yīng)，按照現(xiàn)階段解決問題的方案，是通過點(diǎn)對點(diǎn)的連接和分級數(shù)據(jù)交換實(shí)現(xiàn)，這樣做困難重重、投資巨大、效果甚微，無法推廣應(yīng)用。需要建立一套新型的標(biāo)準(zhǔn)化行政服務(wù)信息系統(tǒng)。標(biāo)準(zhǔn)化行政服務(wù)信息系統(tǒng)突出了兩個核心設(shè)計思想，一個是以標(biāo)準(zhǔn)化為核心的行政服務(wù)業(yè)務(wù)解決思路，一個是以大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流通道建立為核心的技術(shù)解決思路。通過兩個核心思想的有機(jī)融合，將能夠構(gòu)建一個縱向貫通、橫向連接的業(yè)務(wù)流程全覆蓋的行政服務(wù)信息平臺。

2.1 標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)設(shè)計

根據(jù)政府公共服務(wù)發(fā)展要求，要解決由上至下的省市鄉(xiāng)（街道）村（社區(qū)）多級行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，首先要解決業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的問題，通過建立適合窗口行業(yè)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)覆蓋、項目覆蓋、職能覆蓋、窗口覆蓋，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)與公共服務(wù)的一體化業(yè)務(wù)流程與服務(wù)模式建立。在業(yè)務(wù)種類、業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)規(guī)范等方面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化全過程統(tǒng)一。通過實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，能夠有效的解決傳統(tǒng)行政服務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)計與實(shí)現(xiàn)中普遍存在的業(yè)務(wù)需求確認(rèn)難、工作流程設(shè)計難、數(shù)據(jù)流程交互難、系統(tǒng)運(yùn)維服務(wù)難的問題。將行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化作為信息系統(tǒng)設(shè)計的先決條件和設(shè)計開發(fā)依據(jù)，在解決了行政服務(wù)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的問題之后，還需要通過信息系統(tǒng)架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化來保障標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)能夠運(yùn)行在標(biāo)準(zhǔn)化的信息系統(tǒng)平臺之上，從而達(dá)到統(tǒng)籌規(guī)范、集約建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)共享、數(shù)據(jù)融合的新型行政服務(wù)信息系統(tǒng)平臺的建設(shè)目的。

2.2 以數(shù)據(jù)為核心的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流整合

為解決行政服務(wù)信息化建設(shè)中普遍存在的由“信息孤島”和“煙囪效應(yīng)”所帶來的行政服務(wù)信息化應(yīng)用的“瓶頸”問題，目前已經(jīng)出現(xiàn)了多類解決方案，采用的比較多的包括通過建立數(shù)據(jù)中心實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)大集中的操作模式，以數(shù)據(jù)交換中間件為代表來試圖打穿行政壁壘和信息資源壁壘，但在實(shí)際使用中的效果卻是差強(qiáng)人意。下面我們分別從業(yè)務(wù)和技術(shù)角度來分析一下主要問題出在哪里。

首先，由我國的行政體制決定，在行政管理中存在著條塊兩條服務(wù)主線，一個是以行政管理機(jī)關(guān)為代表的縱向管理與服務(wù)體系，一個是以各級地方政府為代表的區(qū)域管理與服務(wù)體系，在這種行政體制中，各級行政服務(wù)中心作為地方政府的派駐機(jī)構(gòu)，其主要職能是管理各業(yè)務(wù)單位派駐窗口的日常管理工作，而不承擔(dān)行政審批與行政許可服務(wù)職能。這也限制了其作為行政服務(wù)信息系統(tǒng)的主要管理和使用者在業(yè)務(wù)鏈條中的作用的體現(xiàn)。

從目前在行政服務(wù)領(lǐng)域所普遍采用的主流技術(shù)和設(shè)計思想可知，當(dāng)前在解決跨平臺、跨部門業(yè)務(wù)辦理中所主要采用的數(shù)據(jù)交換模式基本分為三種技術(shù)，第一種技術(shù)方案是中間媒介傳遞，第二種技術(shù)方案是守護(hù)程序傳遞，第三種技術(shù)方案是中間媒介加守護(hù)程序組合傳遞。上述三種技術(shù)都能夠在一定程度解決部分異構(gòu)數(shù)據(jù)在異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)條件下的數(shù)據(jù)交換和傳遞，但也都存在著一定程度的不足和局限性。第一種技術(shù)由于其所采用的放射狀星型結(jié)構(gòu)對于數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)交換頻度增大而導(dǎo)致的效率下降問題無法解決；第二種技術(shù)不能滿足點(diǎn)對多點(diǎn)的數(shù)據(jù)交換與傳遞；第三種技術(shù)實(shí)際上仍然存在上述兩種技術(shù)的天然缺陷，僅是對上述技術(shù)優(yōu)點(diǎn)的放大。

與此同時，上述三種技術(shù)仍然沒有解決的還有一個核心問題，行政服務(wù)的業(yè)務(wù)流程是一種松耦合模式下的跨平臺、跨系統(tǒng)的工作流程集合，單純的解決數(shù)據(jù)交換問題是無法實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)業(yè)務(wù)流程一體化問題的。因為行政服務(wù)從來都不是一個單純的數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)加工工作，而是以業(yè)務(wù)流程為核心的業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)流程化工作。因此，必須能夠?qū)⒎稚⒃诟鱾€業(yè)務(wù)單元中的不同系統(tǒng)的工作流匯總形成一個個完整的業(yè)務(wù)流，將微觀工作流整合成為宏觀業(yè)務(wù)流，并將業(yè)務(wù)流中涉及的異構(gòu)數(shù)據(jù)通過建立完整的數(shù)據(jù)流，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流捆綁，最終形成完整的行政服務(wù)流。

因此，要解決上述問題就必須將數(shù)據(jù)問題和流程問題作為一個問題來分析和解決。為此，提出通過建立一個標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)形信息通道來解決上述問題，在這個通道中建立有標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)流通道和標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)流通道，在這個完整的環(huán)形信息通道中數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流是具有緊密的關(guān)聯(lián)性的，這個環(huán)形通道我們可以稱之為“大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流快速通道”。其中，數(shù)據(jù)流通道采用了新型的基于位置標(biāo)簽的數(shù)據(jù)交互技術(shù)，通過建立數(shù)據(jù)位置標(biāo)簽庫和標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)封包，利用透明數(shù)據(jù)傳輸通道來實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)異構(gòu)數(shù)據(jù)之間的有效傳遞，從而避免由數(shù)據(jù)壓力導(dǎo)致的效率降低和單點(diǎn)傳輸故障導(dǎo)致的系統(tǒng)癱瘓問題。同時，通過業(yè)務(wù)流引擎和人工任務(wù)引擎技術(shù)的采用，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)流程的自動化整合與流轉(zhuǎn)，并能夠解決部分特殊流程的人工干預(yù)問題。通過以建立開放式、通用標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)、流程接口，形成數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流融合通道。保障了行政服務(wù)信息系統(tǒng)能夠成為縱向連接業(yè)務(wù)單元信息系統(tǒng)，橫向連接地方政府信息系統(tǒng)的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，成為服務(wù)型政府基礎(chǔ)信息平臺的重要服務(wù)和監(jiān)管工具。

結(jié)語

通過以業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化為設(shè)計思想，采用以大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流快速通道為基礎(chǔ)支撐平臺，以位置標(biāo)簽庫、標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)封包、業(yè)務(wù)流引擎和人工任務(wù)引擎技術(shù)為核心的新型標(biāo)準(zhǔn)化行政服務(wù)信息系統(tǒng)的建立，將能夠解決政府行政服務(wù)信息化領(lǐng)域中一直存在的業(yè)務(wù)分散獨(dú)立、系統(tǒng)整合困難、數(shù)據(jù)資源封閉、服務(wù)功能單一的問題，行政服務(wù)信息系統(tǒng)也將由當(dāng)前的單一應(yīng)用平臺向綜合性城市管理服務(wù)基礎(chǔ)平臺轉(zhuǎn)型。

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