淺析小產權房的背景、困境及發展前景

李梅

摘 要：近些年爭論的“小產權房”問題，從歷史的角度看是源于中國的二元土地制度，從一開始就埋下了利益紛爭的隱患。近些年來，市場的力量開始從商品市場擴展到要素市場，國內商品房房價的持續升高，導致相對廉價“小產權房”的需求增加。通過對小產權房存在的歷史背景與合理性分析，可以得出結論：小產權房問題的本質是產權制度問題，所以，創新產權制度、堅持多元化產權主體、改革農村土地制度才是解決小產權房困境的有效手段。

關鍵詞：小產權房；產權制度；農村土地制度

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0325-02

十八屆三中全會期間，一份由國務院發展研究中心課題組提出的改革方案報告，引發市場對新一輪改革方向的熱議。這份被熱議的報告對小產權房的態度，為小產權房合法化打開了一道門。報告提出：在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。但是，小產權房的出現是有其歷史淵源和制度背景的，解決小產權房的存在問題也是一個復雜的過程。

一、小產權房存在的歷史背景和現狀

小產權房問題的實質是產權制度問題，即經濟意義上的產權和法律意義上的產權相互分離，經濟意義上的產權沒有被正式的法律制度承認和賦權小產權房問題的產生是隨著時間變化而不斷演化的。20 世紀80 年代，深圳市就已經出現了“小產權房”，即一些城中村通過在集體土地上建造房屋來出租，甚至有一些農民在其宅基地上建造高層建筑來對外出租。隨著時間的推移，一些城中村的集體土地上建造的房子就成為了小產權房。80 年代中期，中國開始實行住房商品化改革，改變了以往單位供房的模式，實行住房的市場化供給模式。隨著住房市場化改革的推進，商品房房價也逐步上漲。一些有住房需求但是買不起商品房的住房需求者開始購買和租用處于城市郊區或者城中村的在農村集體土地上修建的小產權房。90 年代，北京等地已經出現了在農民宅基地上修建商品房出售的現象。隨著城市化的推進，城市郊區、城中村以及工廠周邊的農村集體土地上建起來了越來越多的小產權房。

“小產權房”非法是對于交易行為而言，如果“小產權房”只是用于村民自己居住，則不存在問題。但如果是用來買賣（也就是流通），則是非法的。農民集體所有的土地使用權流轉受到嚴格限制：使用權不得出讓、轉讓出租或用于非農建設；村民對宅基地只有使用權，農民將房屋賣給城市居民的行為不受法律保護。法律規定集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；房地產開發的前提是取得國有土地使用權，城市規劃區內集體所有的土地，經依法征收為國有后，該國有土地的使用權方可出讓。簡單地說，就是說集體所有土地和國家所有土地在地位上是不平等的，只有在國有土地上建造的商品房才能流通。2007 年6 月，中央政府正式叫停小產權房的開發，2008 年1月國務院辦公廳又發布《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。”但時至今日小產權房的開發卻從未停止過。據估計，小產權房住宅數量總體上已相當于中國120 億平方米城鎮住宅的40%以上，已經成為中國最重要的房產權利類型之一。

二、小產權房存在的合理性分析

“小產權房”大多盛行于城市周邊地區，近幾年來，城市房價一路高漲，住房供不應求，地方政府的土地儲備制度根本無助于有效安排城市建設。在市場經濟制度下，有需求就會有供給。一般來說，“小產權房”不存在土地出讓金，土地征用費，也無需繳納與房地產開發相關稅費，甚至不包括隱性的腐敗成本。據統計，同面積“小產權房”價格僅為同類商品房價格的30%，價格非常低廉。從需求方來講，如果消費者認為購買“小產權房”的風險（主要包括：（1）無法合法轉讓；（2）如果遇到國家征地，難以獲得相應補償；（3）出現糾紛將無法律保障）小于購買“小產權房”帶來的收益（與商品房巨大的價格差以及未來“小產權房”合法后所產生的效益）時，交易便會發生。從供給方來說，當城鄉土地制度造成懸殊的土地收益差異存在時，村民或集體面對土地“租金”的巨大誘惑，只要冒一些風險，在現有的體制框架內，自發地擴大對其土地的支配權利，就可以將附著在土地上的權益兌現。

從以上的分析看，“小產權房”的出現更多的是市場作用的結果，反映了在較低的交易成本下，由下而上的對土地產權進行結構調整和資源重新配置的過程?！靶‘a權房”是制度上的創新。如果僅從經濟的角度考慮，整個社會的經濟效率得到了提高。小產權房的出現，是公共利益和個人利益的帕累托改進，參與其中的人都得到了凈收益。一是使農民以高于土地征購價盤活土地資源而收益多多，二是使市民以遠低于商品房價購得房產而收益多多，政府雖然損失了部分賣地收益，但是它同樣因此減輕了為民眾提供廉租房、廉價房的責任。從這個角度分析，國務院發布的關于禁止“小產權房”交易的公告不能從根本上解決這一問題。在某種程度上說，“小產權房”的出現甚至對房價的暴漲起到了一定的緩沖作用。

但是，小產權房的存在嚴重影響了房地產市場的正常發展和秩序，并且產生了國家耕地的流失，從長遠看，有不良影響。具體地說，“小產權房”所用土地有兩種可能性：一種是在集體建設用地上（原宅基地、集體企業用地）；另一種則是占用耕地，這是國家為確保18 億畝耕地所嚴令禁止的，因而，非法的性質更加嚴重。根據國土資源部所做的測算，占用耕地開發的小產權房已占總數的近20%。

三、小產權房問題的本質是產權制度問題

產權包括所有權、使用權、讓渡權、用益權。制度經濟學認為產權具有約束和激勵功能，對未來產權的確信度，決定人們對財富種類和數量的積累。產權的激勵功能是通過利益機制得以實現的，如果產權受到威脅和沒收，就會造成人們對未來預期的不確定性。無恒產則無恒心。有什么樣的產權界定就會有什么樣的“市場”及市場表現。好的產權界定使得社會運行成本降低，效率得到提高。“小產權房”問題的出現表明，現行的土地制度可能已不適應社會主義市場經濟快速發展的要求。透過“小產權房”可以看到，土地所有權和使用權的界定不清；土地的流轉制度和征收制度存在較大弊端。endprint

科斯定理Ⅱ告訴我們：“合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響，權利的一種安排會比其他安排帶來更多的產值，也可能有更高的費用。”換句話說，市場交易費用影響著資源配置的效果。在交易成本大于零的現實世界，產權初始分配狀態不能通過無成本的交易向最優狀態變化，因而產權初始界定會對經濟效率產生影響?？扑苟ɡ恚骸爱斀灰踪M用大于零時，產權的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率?！比绻嬖诮灰壮杀?，沒有產權的界定與保護等規則，即沒有產權制度，則產權的交易與經濟效率的改進就難以展開。在現有的制度下農村初始土地權利劃分與市場自身的需求過于脫節。土地權利的劃分無法滿足市場日益增長的需要，在這種情況下，迫切需要對現行的農村土地制度進行改革。農村土地產權的不明晰使得經濟運行的成本增加?？扑苟ɡ砀嬖V我們通過調整產權初始界定可以提高經濟的效率。對“小產權房”來說，問題的核心在于農村集體土地和國有土地地位的不平等。農村土地進入流通的唯一正式途徑是通過征地轉換為國有土地。因此，應給予農民集體所有土地以平等的地位，改變現行的農村、城市二元土地制度?，F行的二元土地制度的弊端在于它從制度上限制了集體土地所有者的權益，在制度上將農民放在了一個弱勢的地位。

四、結論

綜上所述，小產權房問題的本質是產權制度問題，即經濟意義上的產權和法律意義上的產權相互分離，經濟意義上的產權沒有被正式法律制度界定和賦權。要解決小產權房問題就需要創新產權制度。通過產權的分解和組合，可以創新產權規則，為小產權房找到產權方面的新出路。具體來說，在分類處置的原則下可以采取以下思路來解決小產權房問題：（1）創新產權制度，尤其是土地產權制度，逐步實現農村集體土地和城市國有土地“同地同權”和“同地同價”，在土地用途管制和土地開發合規性審核的基礎上，給予農民集體和農民個人平等的土地權利，允許農民集體和農民個人獲得土地開發和房屋出租等土地財產權收益。（2）堅持多元產權主體，通過產權的創新，將產權進行分解和組合來實現小產權房產權主體的多元化和內涵的擴大。如對于已經建立的符合規劃的小產權房，可以將其土地的產權，主要是所有權實現國家和集體的共有，房屋產權也可以實現共有或者是獨有，通過契約設計約束房屋所有者和使用者的權利，如最終處置權限制等，以達到“權有所屬”和“住有所居”的雙重目的。（3）在堅持土地同權和產權主體多元化的產權改革思路的前提下，對由于土地產權制度不合理等原因造成的“小產權房”可以予以分類解決。

參考文獻：

[1] 羅夫勇.產權組合—對“小產權房”的制度經濟學分析[J].中國青年政治學院學報，2008，（5）：71-76.

[2] 任輝.利益衡量視角下“小產權房”的出路探究[J].西南政法大學學報，2009，（2）：51-57.

[3] 季雪.“小產權房”的問題、成因及對策建議——基于對北京地區實情的考察[J].中央財經大學學報，2002，（2）.

[4] 張良悅，劉東.道是非法卻有情：小產權房開發的經濟學分析[J].財貿經濟，2009，（4）.

[5] 龔濤.從“小產權房”看中國現行土地制度變革[J].農村經濟，2008，（7）.

[6] 武建東.小產權房僵局或破[J].中國土地，2008，（2）.

[7] 劉燦，韓文龍.農民的土地財產權利：性質、內涵和實現問題——基于經濟學和法學的分析視角[J].當代經濟研究，2012，（6）：62-69.

[8] 謝貞發.不完全合同框架下公有產權改革研究述評[J].當代財經，2005，（4）：17-21.

[9] 雷玉瓊，胡文期.混合產權交易制度：公共池塘資源治理的有效路徑[J].江西財經大學學報，2009，（5）：17-21.

[責任編輯 魏 杰]endprint