我國地方政府債務風險與防范對策研究

王鑫

摘要：當前，我國地方債務的規模已十分龐大，并呈現不斷擴張的趨勢，不但償債壓力大、債務結構不合理，而且債務隱性化趨勢明顯、管理混亂，存在較大的風險隱患。我國地方債務的累積及其風險的擴張將阻礙經濟發展方式的轉變，降低經濟發展質量，使經濟保持較高的通脹率，引發高房價問題，不利于收入分配的改革，并惡化政府和金融體系的信用。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；隱性債務；財政體制

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0025-02

China's local government debt risk and prevention countermeasures

Wang Xin

（Heilongjiang university， Harbin 150080）

Abstract： At present， the scale of China's local debt has been very large，showing an expanding trend. Not only the repayment pressure and the unreasonable structure of debt but also the trend of implicit debt have mismanagement and potential risk. Accumulation and expansion of local debt will hinder the transformation of economic development， lower the quality of economic development， and maintain a high inflation rate， thereafter triggering the high-value property issue， the unsuccessful transformation of income distribution issue， and the worse government and financial system credit. Combined with the current situation of china's overall economic development， this paper has analyzed the status of local government debt， drawing a conclusion of measures of our currently local government debt.

Key words： Local government debt； debt risk； debt implicitness； financial system

一、我國地方政府債務規模現狀

在2008年全球金融危機的大背景下，中國政府為了能夠“保穩定，保增長”，通過發行大量政府債券來拉動經濟增長，通過增強地方投資能力來實現地方財政與中央投資項目的同步，達到擴大內需，刺激消費，客觀上帶來了經濟的穩定增長。

根據我國審計署公布的2013年36個地區（包括3個直轄市及其下屬的3個市轄區和15個省及其下屬的15個省會城市）的2011年和2012年政府性債務的審計，經審計的總省市區債務總額共計38457.81億元，與2010年相比同比增長12.94%。其中的9個省會城市承擔的償還債務責任率超過100%，最高的債務率高達188.95%，如果再將政府負有擔保責任的債務算進其中則債務率將達到219.57%。按照相應比例估算，全國地方債務總額為12.1萬億，經過審計的地區2010年債務額是全國地方債務總額的31.79%。但是，地方債務規模顯然是被錯誤地低估了，由于大多數被審計的地區為發達省份，所以其所在地區沒有出現嚴重的債務問題。通過現階段的研究分析表明，現今我國各級地方政府所承擔的直接債務規模大約占國內生產總值（GDP）的10%-15%，若再將難以估算和計算的隱性地方債務和或有地方債務則其負債規模將會進一步擴大。例如，世界銀行的研究估計，中國的地方政府或有負債占國民生產總值50%以上比例，相對于約45%的中國經濟界的估計，盡管債務數據有一定差距，但債務的巨大規模已經成為不可否認的事實。

二、我國地方政府債務存在的風險隱患

（一）地方債務存在償還風險

1.舉債規模占比過大

截至2010年底，一些地方政府擔負較重的償還責任債務，其中有78個市級和100個縣級政府的償還責任債務高達100%；又由于部分政府的資金流動性和償債能力較差，使其只能通過舉新債來償還舊債，到2010年底，有近22個市級和20個縣級政府舉新還舊規模找過20%

2.絕大多數地方政府依靠土地出讓收入來彌補債務缺口

到2010年底，依靠土地出讓收入來填補債務空缺的有12個省級、307個市級和1130個縣級政府，其中收入用來償還債務的金額高達254763.51億元。雖然這種方法短期上來看似有效，但是按照這種方法操作使得地方政府擔負了過多的風險。如果此種方法正面臨房地產市場宏觀調控和銀行信貸緊縮的影響，會使得房地產泡沫破裂房價大幅縮水，結果使得債務風險集中爆發。

（二）地方政府債務存在結構性風險

1.地方政府短期債務與長期投資的結構性錯配

某些地方政府融資平臺所持有的貸款主要采用了“新貸補舊，短貸長用”融資模式。截至2010年底，地方政府的債務資金主要投向了基礎設施建設，如交通運輸、高速公路、市政建設等項目，并且這些基礎設施建設項目的支出占政府總支出資金的86.54%。而這些基礎設施建設項目都存在投資回收周期長、收益回收分散的缺點，同時由于投資平臺貸款期限較短，使得平臺公司面臨了投融資期限錯配風險和由于基建項目變現能力差也會給平臺公司帶來流動性風險。

2.地方債務資金使用效率低

目前，地方債多用于市政工程、交通運輸、科教文衛、保障房建設、生態建設和環境保護等方面，其中投向市政工程和交通運輸資金占比最大，分別占36.72%和24.89%。而這些基礎設施項目的償還期較長，投資回報率低，甚至不可能產生經濟效益（見表一），地方政府投資項目中盈利性項目與非盈利性項目各占約一半，償還非盈利性項目的債務只能完全依靠財政資金，進而使得多數地的償債能力較差。在一些發展落后地區，未來幾年會出現財政收入難以大幅增長，一旦債務期限搭配不合理使得債期集中到來，這些政府債務則存在巨大的償還風險，最終還是要由社會埋單。如過出現資金的使用不規范、挪用、閑置，則償債風險勢必增加。

3.政府融資平臺地區分布不平衡

融資平臺分布的不均衡使得償債能力出現不平衡。東部地區地方政府融資平臺數量較多，占全部地方政府融資平臺總數的比重接近50%；中、西部地區平臺數量雖少，但縣級平臺占比較高。政府融資平臺地區分布不均衡將導致我國整體地方債務償還能力的不平衡。

三、我國地方債務風險形成原因

（一）地方政府財政收入來源不足

目前我國地方政府所負擔的稅種是“小稅種的大部分，大稅種的小部分”，這種體制主要是因為1994年的分稅制改革，加之改革后并沒對經濟發展的實際變化情況作出相應調整，因此在隨經濟形勢發生改變，稅收體系也處于一種日漸萎縮的狀態。而這種體系的缺點是稅源零散、稅收的穩定性差，使得原本就以地方稅收為主要財政收入的地方政府，不僅不能支撐當地的公共服務支出，還不能負擔起日常的財政支出。這種入不敷出的現象使得地方政府不得不通過制度外資金、預算外資金和各種借款甚至小金庫等來解決資金嚴重不足的問題。

（二）地方政府投融資體系不完善

盡管中央政府禁止地方政府以各種方法進行直接融資來募集資金，但在實際操作中，有的地方政府為了經濟可持續發展與社會事業的良性循環，在資金調配捉襟見肘并且正規融資渠道又極其閉塞的情況下，不得不通過非常的融資手段，直接或者間接地承擔一些債務。這些非常的融資方式和融資金額因為沒有正常的法律、條例監管，有著較強的隨意性和隱藏性，所以很容易形成地方政府非常規債務蔚然成風、舉債成性，日積月累就成了很大的債務風險。

（三）地方政府自身缺乏必要的風險管理意識

地方政府為了大力發展基礎設施建設、改善地方生態和生活環境、實現經濟又好又快發展，必須需要投入大量的資金，于是積極大膽地使用國債轉貸資金、國際組織貸款等債務資金。但是，地方政府通常很少從自身經濟發展的實際情況來考慮以后的償債能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目為企業或其他相關單位提供債務的擔保。一旦舉債企業出現財務緊張或項目投資失敗不能按時償還債務，地方政府作為債務擔保人必然承擔連帶償還責任。

四、化解我國地方政府債務風險對策

（一）健全地方政府投融資體系，建立地方政府債券市場

在市場經濟體制逐漸健全的進程中，政府可以采取多樣化的投融資渠道。對于基礎設施的投資而言，地方政府可以采用政府項目融資、信托投資、國有企業債券等投融資模式，通過這些融資模式不但可以有效地提高資金的使用效率而且還能夠減輕政府的財政負擔。雖然我國各級政府間有著財權與事權劃分不明確，但是現行財政體制下發行專項用于公共基礎實施建設的地方公債還是有其必要性。所以，我國政府應該有計劃、有步驟、循序漸進地讓地方政府有舉債的權力，建立符合我國實際情況的地方政府債券市場。

（二）建立健全地方政府債務管理體系

1.將地方政府債務納入預算管理從具體操作劃分，一種方式為在現行地方一般預算外進行單獨編列地方債務預算，并且建立相應的財政專戶。另一種方式是將建立的經常性預算與建設性預算相分離的復式預算，將政府專項基金和地方公債資金，如交通、城建等建設性收支統一納入建設性預算。

2.各級地方政府應制定嚴格的債務投資項目決策審核制度，杜絕專項負責人隨意取舍的行為，完善貸款資金的運行程序，并且嚴格核準項目的可行性與必要性

3.建立公開披露地方政府債務信息制度，加快地方政府性債務信息公開步伐，引入必要的社會監督機制進而來約束地方政府的融資行為。

4.建立地方政府財政償債機制，各級地方財政部門應通過年度預算安排、財政結余調劑和債務投資項目效益的收入來建立財政償債基金、專項用于各種地方政府債務的償還，以此來確保地方政府債務按期還本付息。

（三）構建地方政府債務風險預警和防范機制

可以通過按照國際標準，結合并衡量國債規模適度性的主要指標和我國的具體情況，建立地方政府債務的風險預警和防范機制以此來防范地方政府債務的風險。該方法的核心是確定科學合理的債務監管體系，建立地方政府債務風險預警的模型，通過負債率、債務率、償債率等主要監控指標來對政府債務的結構、規模和安全性進行動態的實時監控，通過檢測數據能更好的為我國各級政府監控債務運行并制定風險對策提供科學依據。

參考文獻：

[1] 朱孟楠，葉馨蔚.從中國地方政府債務隱患看中國總體債務風險[J].福建金融，2012（9）：5-6.

[2] 馬金華.地方政府債務現狀、成因與對策[J].中國行政管理，2011（4）：3-4.

[3] 李永剛.地方政府債務規模影響因素及化解對策[J].中南財經政法大學學報，2001（6）：2-3.

[4] 方先明，等.地方政府過度舉債、風險累積和治理對策[J].中國行政管理，2012（6）：9-10.

[責任編輯：金永紅]

2.地方債務資金使用效率低

目前，地方債多用于市政工程、交通運輸、科教文衛、保障房建設、生態建設和環境保護等方面，其中投向市政工程和交通運輸資金占比最大，分別占36.72%和24.89%。而這些基礎設施項目的償還期較長，投資回報率低，甚至不可能產生經濟效益（見表一），地方政府投資項目中盈利性項目與非盈利性項目各占約一半，償還非盈利性項目的債務只能完全依靠財政資金，進而使得多數地的償債能力較差。在一些發展落后地區，未來幾年會出現財政收入難以大幅增長，一旦債務期限搭配不合理使得債期集中到來，這些政府債務則存在巨大的償還風險，最終還是要由社會埋單。如過出現資金的使用不規范、挪用、閑置，則償債風險勢必增加。

3.政府融資平臺地區分布不平衡

融資平臺分布的不均衡使得償債能力出現不平衡。東部地區地方政府融資平臺數量較多，占全部地方政府融資平臺總數的比重接近50%；中、西部地區平臺數量雖少，但縣級平臺占比較高。政府融資平臺地區分布不均衡將導致我國整體地方債務償還能力的不平衡。

三、我國地方債務風險形成原因

（一）地方政府財政收入來源不足

目前我國地方政府所負擔的稅種是“小稅種的大部分，大稅種的小部分”，這種體制主要是因為1994年的分稅制改革，加之改革后并沒對經濟發展的實際變化情況作出相應調整，因此在隨經濟形勢發生改變，稅收體系也處于一種日漸萎縮的狀態。而這種體系的缺點是稅源零散、稅收的穩定性差，使得原本就以地方稅收為主要財政收入的地方政府，不僅不能支撐當地的公共服務支出，還不能負擔起日常的財政支出。這種入不敷出的現象使得地方政府不得不通過制度外資金、預算外資金和各種借款甚至小金庫等來解決資金嚴重不足的問題。

（二）地方政府投融資體系不完善

盡管中央政府禁止地方政府以各種方法進行直接融資來募集資金，但在實際操作中，有的地方政府為了經濟可持續發展與社會事業的良性循環，在資金調配捉襟見肘并且正規融資渠道又極其閉塞的情況下，不得不通過非常的融資手段，直接或者間接地承擔一些債務。這些非常的融資方式和融資金額因為沒有正常的法律、條例監管，有著較強的隨意性和隱藏性，所以很容易形成地方政府非常規債務蔚然成風、舉債成性，日積月累就成了很大的債務風險。

（三）地方政府自身缺乏必要的風險管理意識

地方政府為了大力發展基礎設施建設、改善地方生態和生活環境、實現經濟又好又快發展，必須需要投入大量的資金，于是積極大膽地使用國債轉貸資金、國際組織貸款等債務資金。但是，地方政府通常很少從自身經濟發展的實際情況來考慮以后的償債能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目為企業或其他相關單位提供債務的擔保。一旦舉債企業出現財務緊張或項目投資失敗不能按時償還債務，地方政府作為債務擔保人必然承擔連帶償還責任。

四、化解我國地方政府債務風險對策

（一）健全地方政府投融資體系，建立地方政府債券市場

在市場經濟體制逐漸健全的進程中，政府可以采取多樣化的投融資渠道。對于基礎設施的投資而言，地方政府可以采用政府項目融資、信托投資、國有企業債券等投融資模式，通過這些融資模式不但可以有效地提高資金的使用效率而且還能夠減輕政府的財政負擔。雖然我國各級政府間有著財權與事權劃分不明確，但是現行財政體制下發行專項用于公共基礎實施建設的地方公債還是有其必要性。所以，我國政府應該有計劃、有步驟、循序漸進地讓地方政府有舉債的權力，建立符合我國實際情況的地方政府債券市場。

（二）建立健全地方政府債務管理體系

1.將地方政府債務納入預算管理從具體操作劃分，一種方式為在現行地方一般預算外進行單獨編列地方債務預算，并且建立相應的財政專戶。另一種方式是將建立的經常性預算與建設性預算相分離的復式預算，將政府專項基金和地方公債資金，如交通、城建等建設性收支統一納入建設性預算。

2.各級地方政府應制定嚴格的債務投資項目決策審核制度，杜絕專項負責人隨意取舍的行為，完善貸款資金的運行程序，并且嚴格核準項目的可行性與必要性

3.建立公開披露地方政府債務信息制度，加快地方政府性債務信息公開步伐，引入必要的社會監督機制進而來約束地方政府的融資行為。

4.建立地方政府財政償債機制，各級地方財政部門應通過年度預算安排、財政結余調劑和債務投資項目效益的收入來建立財政償債基金、專項用于各種地方政府債務的償還，以此來確保地方政府債務按期還本付息。

（三）構建地方政府債務風險預警和防范機制

可以通過按照國際標準，結合并衡量國債規模適度性的主要指標和我國的具體情況，建立地方政府債務的風險預警和防范機制以此來防范地方政府債務的風險。該方法的核心是確定科學合理的債務監管體系，建立地方政府債務風險預警的模型，通過負債率、債務率、償債率等主要監控指標來對政府債務的結構、規模和安全性進行動態的實時監控，通過檢測數據能更好的為我國各級政府監控債務運行并制定風險對策提供科學依據。

參考文獻：

[1] 朱孟楠，葉馨蔚.從中國地方政府債務隱患看中國總體債務風險[J].福建金融，2012（9）：5-6.

[2] 馬金華.地方政府債務現狀、成因與對策[J].中國行政管理，2011（4）：3-4.

[3] 李永剛.地方政府債務規模影響因素及化解對策[J].中南財經政法大學學報，2001（6）：2-3.

[4] 方先明，等.地方政府過度舉債、風險累積和治理對策[J].中國行政管理，2012（6）：9-10.

[責任編輯：金永紅]

2.地方債務資金使用效率低

目前，地方債多用于市政工程、交通運輸、科教文衛、保障房建設、生態建設和環境保護等方面，其中投向市政工程和交通運輸資金占比最大，分別占36.72%和24.89%。而這些基礎設施項目的償還期較長，投資回報率低，甚至不可能產生經濟效益（見表一），地方政府投資項目中盈利性項目與非盈利性項目各占約一半，償還非盈利性項目的債務只能完全依靠財政資金，進而使得多數地的償債能力較差。在一些發展落后地區，未來幾年會出現財政收入難以大幅增長，一旦債務期限搭配不合理使得債期集中到來，這些政府債務則存在巨大的償還風險，最終還是要由社會埋單。如過出現資金的使用不規范、挪用、閑置，則償債風險勢必增加。

3.政府融資平臺地區分布不平衡

融資平臺分布的不均衡使得償債能力出現不平衡。東部地區地方政府融資平臺數量較多，占全部地方政府融資平臺總數的比重接近50%；中、西部地區平臺數量雖少，但縣級平臺占比較高。政府融資平臺地區分布不均衡將導致我國整體地方債務償還能力的不平衡。

三、我國地方債務風險形成原因

（一）地方政府財政收入來源不足

目前我國地方政府所負擔的稅種是“小稅種的大部分，大稅種的小部分”，這種體制主要是因為1994年的分稅制改革，加之改革后并沒對經濟發展的實際變化情況作出相應調整，因此在隨經濟形勢發生改變，稅收體系也處于一種日漸萎縮的狀態。而這種體系的缺點是稅源零散、稅收的穩定性差，使得原本就以地方稅收為主要財政收入的地方政府，不僅不能支撐當地的公共服務支出，還不能負擔起日常的財政支出。這種入不敷出的現象使得地方政府不得不通過制度外資金、預算外資金和各種借款甚至小金庫等來解決資金嚴重不足的問題。

（二）地方政府投融資體系不完善

盡管中央政府禁止地方政府以各種方法進行直接融資來募集資金，但在實際操作中，有的地方政府為了經濟可持續發展與社會事業的良性循環，在資金調配捉襟見肘并且正規融資渠道又極其閉塞的情況下，不得不通過非常的融資手段，直接或者間接地承擔一些債務。這些非常的融資方式和融資金額因為沒有正常的法律、條例監管，有著較強的隨意性和隱藏性，所以很容易形成地方政府非常規債務蔚然成風、舉債成性，日積月累就成了很大的債務風險。

（三）地方政府自身缺乏必要的風險管理意識

地方政府為了大力發展基礎設施建設、改善地方生態和生活環境、實現經濟又好又快發展，必須需要投入大量的資金，于是積極大膽地使用國債轉貸資金、國際組織貸款等債務資金。但是，地方政府通常很少從自身經濟發展的實際情況來考慮以后的償債能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目為企業或其他相關單位提供債務的擔保。一旦舉債企業出現財務緊張或項目投資失敗不能按時償還債務，地方政府作為債務擔保人必然承擔連帶償還責任。

四、化解我國地方政府債務風險對策

（一）健全地方政府投融資體系，建立地方政府債券市場

在市場經濟體制逐漸健全的進程中，政府可以采取多樣化的投融資渠道。對于基礎設施的投資而言，地方政府可以采用政府項目融資、信托投資、國有企業債券等投融資模式，通過這些融資模式不但可以有效地提高資金的使用效率而且還能夠減輕政府的財政負擔。雖然我國各級政府間有著財權與事權劃分不明確，但是現行財政體制下發行專項用于公共基礎實施建設的地方公債還是有其必要性。所以，我國政府應該有計劃、有步驟、循序漸進地讓地方政府有舉債的權力，建立符合我國實際情況的地方政府債券市場。

（二）建立健全地方政府債務管理體系

1.將地方政府債務納入預算管理從具體操作劃分，一種方式為在現行地方一般預算外進行單獨編列地方債務預算，并且建立相應的財政專戶。另一種方式是將建立的經常性預算與建設性預算相分離的復式預算，將政府專項基金和地方公債資金，如交通、城建等建設性收支統一納入建設性預算。

2.各級地方政府應制定嚴格的債務投資項目決策審核制度，杜絕專項負責人隨意取舍的行為，完善貸款資金的運行程序，并且嚴格核準項目的可行性與必要性

3.建立公開披露地方政府債務信息制度，加快地方政府性債務信息公開步伐，引入必要的社會監督機制進而來約束地方政府的融資行為。

4.建立地方政府財政償債機制，各級地方財政部門應通過年度預算安排、財政結余調劑和債務投資項目效益的收入來建立財政償債基金、專項用于各種地方政府債務的償還，以此來確保地方政府債務按期還本付息。

（三）構建地方政府債務風險預警和防范機制

可以通過按照國際標準，結合并衡量國債規模適度性的主要指標和我國的具體情況，建立地方政府債務的風險預警和防范機制以此來防范地方政府債務的風險。該方法的核心是確定科學合理的債務監管體系，建立地方政府債務風險預警的模型，通過負債率、債務率、償債率等主要監控指標來對政府債務的結構、規模和安全性進行動態的實時監控，通過檢測數據能更好的為我國各級政府監控債務運行并制定風險對策提供科學依據。

參考文獻：

[1] 朱孟楠，葉馨蔚.從中國地方政府債務隱患看中國總體債務風險[J].福建金融，2012（9）：5-6.

[2] 馬金華.地方政府債務現狀、成因與對策[J].中國行政管理，2011（4）：3-4.

[3] 李永剛.地方政府債務規模影響因素及化解對策[J].中南財經政法大學學報，2001（6）：2-3.

[4] 方先明，等.地方政府過度舉債、風險累積和治理對策[J].中國行政管理，2012（6）：9-10.

[責任編輯：金永紅]