突破行政區劃羈絆 加快哈爾濱產業集聚發展

崔丹

摘要：產業集聚與行政區劃管理的關系，在產業發展中形成束縛產業跨地域發展的羈絆。哈爾濱的經濟發展在產業集聚過程中，行政阻隔導致產業園區的問題凸顯。借鑒其他城市在產業集聚發展過程中的經驗，提出探討解決問題的建議。

關鍵詞：行政區劃；產業集聚；建議

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0111-02

近年來，哈爾濱的產業發展逐步走向園區化、集群化的規模經濟。例如江北科技創新城、哈南工業新城以及各區縣發展起來的各類產業園區，這些園區的規劃與設計，旨在將分散的產業集中起來，充分發揮專業化產業鏈的聚納、吸引功能，形成分工有序、功能完善的產業鏈，實現產業發展的規模經濟效益，建設具有競爭力的現代產業集群。然而幾年過去，哈爾濱的一些園區中企業未能實現產業集聚的目的，園區的帶動輻射功能也沒有得到充分的釋放，雖然宏觀經濟發展低迷是主因，但行政區劃間的利益沖突則是園區企業“集而不聚、集而不群”的深層根源。

一、產業集聚與行政區劃管理

產業集聚又稱之為專業化特色產業區，是指在一個特定領域內互相聯系的、在地理位置上集中的公司和機構的集合。它是通過大量同類企業的空間集聚，形成富有成效的分工協作網絡，并通過密切的人際交流和大容量的、高密度的信息傳播，促進技術創新、制度創新、組織創新，以生產要素自由流動為核心，具有一定的靈活性和創新性。而行政區劃管理是指各級政府按行政區來組織本地的經濟活動，以地域發展為核心，具有一定的封閉性。

在某種程度上，產業集聚同行政區劃管理具有一定的關聯性。產業集聚離不開行政區，具有相對穩定的行政區劃管理，它依托于一定的地域，將產業經濟活動“粘結”或固定于一定的區域，是地域化的生產組織。產業集聚又有別于相對封閉性的行政區劃管理，它需要突破行政區的范圍，更多釋放集群的功能。從行為主體看，行政區劃管理體現的是政府主導的行為，而產業集聚則以市場要素自由流動為前提，是市場主導的行為。

二、行政阻隔給產業集聚發展帶來的影響

當行政區劃管理的政府主導性與產業集聚的市場主導性產生沖突時，往往是政府的行政方式占據了主導地位，地方政府在引資競爭中，以行政方式取代市場而獲勝的結果就是，在園區建設中、爭項目、拼招商、拼基礎設施、拼地方政府補貼，產生了一系列的惡性競爭，這都是制約哈爾濱及周邊區（縣）經濟共同繁榮、協調發展的羈絆。

（一）各區（縣）產業雷同、重復建設

多年來，哈爾濱在經濟發展、招商引資、項目落戶、企業擴張等方面，都是以各區（縣）為依托，各區（縣）具有相當大的行政職權。各區（縣）往往受強勢的行政區劃觀念影響，多處于從稅收、政績等利益的考慮，各自為政。表現為：注重眼前利益得多，著眼長遠考慮得少；引進資金數量考慮得多，項目質量考慮得少。導致各區（縣）的工業園區呈現出低水平的重復引進、重復建設的現象，比如：項目交叉重復、產業雷同比較普遍、資源重復配置和浪費。有些產業園區被大量規模小、產品檔次低的企業所充斥，企業實力不均，發展潛力不等，影響了產業園區的整體形象和可持續發展的后勁。

（二）同城企業缺乏聯動，產業空間布局分散

近幾年，哈爾濱產業園區的集聚發展效果不明顯，主觀原因是哈爾濱的一些企業發展仍拘泥封閉發展的慣性思維，據守一隅，缺少與本地其他企業的溝通與聯系。尤其是龍頭企業的發展，往往局限于服務意識、企業知識、科技創新等方面自成體系，缺乏企業間彼此的互動，并沒有真正形成相互開放、資源共享、聯合攻關的協同網絡，不利于創新要素的自由流動，影響哈爾濱經濟發展的內在動力形成。

由于同城企業間缺乏聯動，反映到同一產業集群的產業空間布局上也是分散的。同時，各區（市）通過行政壟斷來管理經濟，千方百計把地區、部門的經濟扎在自己的“籬笆”內，人為作用也造就了分散的產業空間布局，為此，特色產業園區的特色不突出，缺乏配套、有效、完整的產業園區運作機制。

（三）各區（縣）缺乏合作發展意愿，惡性競爭隱憂大

由于行政區劃制約，往往使得不同的行政主體和利益主體，在爭項目、比GDP等方面存在著激烈的競爭，各區（縣）在招商引資中的項目選擇上，往往不會考慮全市的整體產業發展規劃，只圖在短期內各區（縣）的各項指標有所提高，即便是影響了本地的長遠發展，還要上項目，這對全市的產業集聚發展并不是真正的有利。由于各區（縣）缺乏合作發展意愿，惡性競爭、互相扯皮、內部磨擦成本大，整體效益降低。

從以上這些問題看，行政區經濟發展與產業集聚始終存在著矛盾，當某一產業項目成為添加各區（縣）的政績、利益砝碼時，政府行為容易演變成地方本位主義和保護主義，這時行政區劃界限就像一堵“看不見的墻”（即“行政區劃壁壘”），成為阻滯當地經濟進一步集聚、社會要素進一步自由流動的障礙。結果產業集聚沒能形成經濟發展的引擎，反而加劇低水平重復建設的問題固化，造成資源浪費。

三、兄弟城市突破行政阻隔的經驗做法

目前，許多地方政府在突破行政區劃羈絆上，實現制度創新，（如財政、稅收、土地、政績等方面）這些經驗值得我們借鑒。

（一）北京做法：以資本運作為紐帶協調矛盾、整合資源

北京的中關村是國家級高新技術開發區，目前已發展形成跨行政區的“一區十園”的高端產業功能區，它包括海淀園、豐臺園、昌平園、電子城、亦莊園、德勝園、石景山園、雍和園、通州園和大興生物醫藥產業基地。以前因各園分處不同區（縣），存在行政體制不暢、各自招商、重點產業功能區小、散、低等問題。后來為解決這些問題，成立了中關村發展集團公司，以股權為紐帶、重組各分園和產業基地建設單位。集團統一統籌組織重大項目引進、落地和產業布局，統籌搭建基礎設施建設的投融資平臺，代表政府對重大項目進行股權投資。通過股權合作整合一區十園的資源，突破了行政區劃的限制，形成跨行政區域的大的區域空間的資源整合。

（二）廣東做法：“異地發展，稅收分成”利益共享機制

在廣東省和泛珠三角各省市區間率先完善和推廣省際橫向合并納稅與分稅制。通過建立“異地發展，稅收分成”的利益共享機制，建立合作機制和有效平臺，讓大家在其中都有共同的利益，分享利益的做法打破了彼此間的行政區劃壁壘，促進了產業“共贏”局面的發展。

（三）西安做法：突出功能區、淡化行政區劃，整合文化資源

西安曲江新區樓觀道文化展示區、臨潼國家旅游休閑度假區，當時這兩個項目分別是由西安曲江新區和周至縣合作開發建設、曲江新區和臨潼區聯手建設的，均涉及到了跨行政區的發展問題。西安市委把全市的文化遺產保護和開發交給曲江開發區，突出功能區的作用，而淡化行政區劃，具體實施方法包括：將投資、土地折算成股份，利益按股份分配，提出“以曲江模式為藍本，以曲江文化產業板塊為核心，整合省市優勢資源，促進陜西文化產業實現跨越式發展”。目前，曲江模式已經得到認可，功能區劃明顯，行政區劃已經開始逐漸淡化。

從各地的經驗來看，突破行政區劃一定要從彼此的利益聯系入手，分享利益的做法能夠成功打破行政區劃壁壘，通過利益分享、資本連接等形式，有利于加強地區間的產業聯系與合作，有利于產業集聚的形成。

四、突破行政區劃羈絆，加快產業集聚的建議

哈爾濱無論松北、哈南，還是各區縣園區的產業集聚與發展，我們更關注的是不同“版塊”之間的產業集聚與協調發展，只有通過產業合作，才能實現彼此之間的規模經營，共享利潤，才能形成大哈爾濱產業集群的發展，才能提升哈爾濱產業的整體板塊水平。基于這個的思路，從江北科技創新城建設到哈南工業新城建設，都避免不了影響個別區（縣）的暫時既得利益，例如產業轉移、財政收入減少，人才、資本外流，GDP下降，甚至本地企業的總部外遷等等。但是，只有著眼于哈爾濱的整體發展，而不是拘泥于區（縣）局部的、封閉式的發展模式，通過“外移、對接、異構”路徑，才能實現產業在各區（縣）間的順暢轉移，才有產業集聚成為產業集群的可能，才能實現集約經營，創造出新的財富。

第一，要有頂層設計，領導干部首先要統一思想，沖破根深蒂固的區（縣）行政區劃壁壘，大膽創新實踐，以共同發展為目標，制定出細化的頂層設計，通過各種生產要素、資源重新配置、組合和共享、共融、多贏、妥協、生成、聚合，以最小的區域發展成本，搭建良好的區域發展平臺。

第二，兼顧公平與效率，由市委牽頭，建立有關產業發展、項目落地、平衡各區（縣）利益的協調機構， 在利益分配上可嘗試實施將有關區縣的引資、投資、占地、稅收等折成股份進行分配。由按行政區配置資源向按功能區配置資源轉變，從各區（縣）“單打獨斗”向“協同作戰”轉變， 做到規劃同籌、市場同體、交通同網、產業同布、科教同興、信息同享、旅游同線、環境同治，推進哈爾濱經濟的一體化發展。

第三，按照功能分區，不同區劃實行不同政績考核。比如對產業園區的考核，招商工作是否有成效，要設立企業有效鏈接指標、產業鏈延伸的指標；對于限制、禁止開發的區域，要降低或取消經濟指標的考核，不搞“一刀切”。

[責任編輯：胡 冰]