美英網絡借貸的監管進程及其啟示

潘斯華

摘要：近年來，我國網絡借貸平臺發展迅速，但與之配套的監管措施缺位引發了較大風險，詐騙、倒閉、跑路事件頻發。美英兩國的網絡借貸起步早，在法律監管上相對成熟，有許多值得我們借鑒的地方，應加強內部監管，強化行業自律；完善法律制度框架，明確市場準入；明確監管機構，促進部門協作監管；完善相關機制，注重對金融消費者的保護和教育；整合信用資源，加快社會信用體系建設。

關鍵詞：網絡借貸；P2P；眾籌

中圖分類號：D912.29 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0178-02

1995年，世界上第一間網絡銀行在美國誕生，拉開了互聯網金融的序幕。隨后，網上銀行、網上支付、網上證券等業務的不斷成熟將互聯網金融推向了一個新的發展階段。如今，我國P2P網上借貸、眾籌融資等網絡借貸模式正呈現出蓬勃發展的態勢，在一定程度上解決了個人及中小企業融資難的問題。但也暴露出不少問題，由此帶來的風險和監管問題不容忽視。美英兩國互聯網金融發展較早，對P2P、眾籌融資等新興模式的監管實踐也在不斷探索，其中一些做法和經驗值得我們思考和借鑒。

一、美國網絡借貸監管進程

（一）P2P監管主要依據現有法律進行監管，注重對消費者保護

P2P網貸通過互聯網平臺進行資金借、貸雙方的匹配，將小額度的資金聚集起來借貸給有資金需求人群。自 2005年英國誕生首家P2P網絡借貸平臺—Zopa以后，美國的P2P行業也蓬勃發展，特別是2008年金融危機爆發后，大型銀行機構開始收縮信貸，很多個人投資者申請無抵押貸款遭拒，就開始轉向P2P借貸，有力助推了P2P的發展。經過近十年的發展，目前形成了Prosper和Lending Club 兩大P2P公司。美國P2P的發展被視為業界典范，其中主要的原因是在其成長過程中，政府重視并及早介入監管。早期美國P2P借貸業主要依據原有的聯邦和州的法律法規進行監管，防范金融風險，保護投資人的利益。2008年10月，美國證券交易委員會（SEC ）依據《1934年證券法案》認定Prosper的運營模式屬于證券銷售，借出人的投資行為符合“證券投資行為”的特征，要求包括Prosper在內的所有P2P平臺必須在SEC登記注冊同時遵守相關的證券法律。由于注冊成本高且程序非常復雜，美國飛速發展的P2P信貸業務出現急剎車，眾多公司倒閉，英國最大的P2P公司Zopa則完全退出了美國市場。

美國監管的一個突出特點是非常注重對消費者的保護。第一，公平對待所有的消費者。美國《公平信貸機會法》《公允信貸報告法》《公允債務清收習慣法》和《多德—弗蘭克法案》在內的諸多法律要求P2P企業必須以公平、平等的態度對待所有的消費者。如《多德—弗蘭克法案》，根據該法創建了消費者金融保護局（CFPB），負責對消費者金融產品和服務的供應與提供進行監管，因此也成為消費者在P2P平臺上遇到不公平交易時的第一聯系人。第二，保護消費者的隱私。按照有關隱私和數據安全法律的規定，P2P平臺不得將借款人的個人信息透露給他人，并且必須向消費者公開他們的隱私政策和實施措施，以及相關的風險共享信息。《公允信貸報告法》要求金融機構建立和落實一套防止盜用身份的程序；《公允債務清收習慣法》禁止向投資者泄露消費者的信息，債務催收的工作必須委托給指定的第三方機構執行。有的州還針對P2P出臺了專門的數據安全法規。第三，強調信息披露和對消費者的教育。相關法律要求P2P平臺加強信息披露，如P2P企業在SEC的注冊信息，包括公司的財務狀況、運作模式、管理團隊的結構和薪酬、潛在的風險等。同時要求每筆在P2P平臺上的借款都要通過證券登記的方式把它的所有信息完整無誤地表述出來。另外，P2P平臺每天至少要向SEC提交一次報告，保證當有消費者對P2P平臺提起法律訴訟的時候，有存檔的記錄來證明其是否存在以錯誤信息誤導消費者。同時為消費者提供了多種途徑，方便他們盡可能多地了解P2P平臺，衡量自身的風險承受能力。

總的來說，美國P2P的監管架構較為清晰，即在市場準入、信息披露監管以SEC為主導，而利率方面受到各州的法規監管；消費者和投資者保護是監管的重點，對投資人有保護風險的法律法規，對借款人有保護隱私和公平信用報告的法律法規。

（二）新法放開眾籌融資限制，但監管細則仍在探索

美國眾籌模式的興起可追溯至2009年4月上線的大眾籌資網站Kickstarter，網站致力于支持創意性的活動，通過這一平臺，項目發起人可向公眾集資，讓有創造力的人能獲得他們所需要的資金，投資者則可以獲得一定的實物或股權回報。對于眾籌，其監管框架和P2P是完全不一樣的，美國對于P2P的監管完全依據現有框架和體系，而對眾籌的監管則推動了一部新法——《促進初創企業融資法案》（JOBS）在2012年4月誕生。該法案進一步放寬了對融資活動的限制，在第三部分專門對眾籌模式做出規定，賦予股權眾籌平臺創新型融資形式合法的地位，明確了眾籌平臺運營商、投資人及出資人的行為規定。同時法案仍然把保護投資者利益放在首位。例如，法案規定項目發行人必須向SEC和投資人披露規定的信息，根據發行人融資金額級別提出不同的財務信息披露要求，并且不允許通過廣告來促進發行。目前該法案關于眾籌融資的部分需要SEC進一步完善細則后才正式生效。直到2013年10月23日，美國SEC才出臺對眾籌融資進行監管的草案。草案規定了誰可參與眾籌、可通過眾籌融資多少錢、個體投資者可投資的數額上限等具體內容，但該草案經過90天的征求意見期已經被叫停，因為由21人組成的眾籌顧問小組投票認為，草案與JOBS法案的精髓及方針相悖。因此眾籌模式最終的監管細則仍需持續關注。

二、英國互聯網借貸監管進展

（一）初期以行業自律為主

為鼓勵金融創新，避免“一管就死”，英國采取行業自律先行，監管隨后跟進的方針。在網絡借貸發展的初期階段，政府并未設立專門監管機構或出臺法律，而是建立在行業自律的基礎之上。近年來，英國P2P網絡借貸平臺發展十分迅速，目前市場上主要有三家P2P公司，分別是Zopa、Rate Setter和Funding Circle。2011年，這三家占英國網絡借貸市場分額92%的公司成立了全球首個行業自律協會。該協會成立的目的主要是對借款人的保護設立最低標準要求，并促進P2P市場的有效監管。2012年，12家英國眾籌公司也成立了眾籌協會，并制定相關行為準則，通過設定融資平臺最低資本額、IT信息安全管理、信用評級、反洗錢和反欺詐措施等保護出資人權利，促進市場良性發展。

（二）新規則出臺，監管逐步完善

相對美國而言，英國P2P監管起步較晚，受到的限制也比較少。但是近年來隨著互聯網金融的快速發展，金融消費者保護的呼聲越來越高，對網絡借貸平臺的監管也被提上日程。2014年3月英國金融行為監管局（FCA）發布《關于通過互聯網眾籌及通過其他媒介發行非易于變現證券的監管方法：對于CP13/13的反饋說明及最終規則》（以下簡稱《監管規則》），正式確立了英國眾籌監管的基本規則。該規則于2014年4月1日起實施，FCA計劃在2016年對監管規則實施情況進行評估，并視情況決定是否對其進行修訂。FCA將需要納入監管的眾籌分為P2P網絡借貸型眾籌和股權投資型眾籌兩大類，并制定了不同的監管標準，對借貸型眾籌的監管內容主要包括最低資本限額、客戶資金保護、信息披露制度、向FCA報告制度、“冷靜期”條款、爭議解決及補償等規則，其中信息披露制度是其核心規則。

三、對我國的啟示

2007年8月，中國第一個P2P借貸網站拍拍貸在上海成立，2011 年以后，網貸平臺進入快速發展期。據網貸之家數據，截至2014年7月，我國共有1184家P2P網貸平臺，部分網站的貸款規模已達億元。經過幾年的嘗試和發展，網絡借貸的經營模式在摸索中逐漸成熟，但是由于目前監管方面存在的空白，不少網貸企業游離于法律的灰色地帶，基本處于野蠻增長的狀態，呈現出發展不規范、違規操作多、風險隱患大、成功率低等特征。在經歷了一年的瘋狂式增長后，如今面臨著瘋狂跑路。據統計，2014年上半年以來，已有超過50家網貸平臺出現企業主攜款潛逃，其中有九成以上都是開業運營時間不足一年的。網貸平臺的倒閉風潮給投資者造成較大損失，甚至發生投資者血本無歸，跳樓自殺的悲劇。2011年9月，銀監會曾下發《關于人人貸有關風險提示的通知》，針對線上P2P公司提示信息科技風險，針對線下P2P公司提示非法集資和道德風險。但截至目前，針對P2P、眾籌等融資模式尚無相關的具體監管措施出臺。

從以上的分析可見，對于互聯網借貸的監管，英美兩國也還在探索當中。美國對互聯網金融的監管較為嚴格，SEC對P2P行業過于嚴厲的監管甚至受到業界的譴責。而英國對互聯網借貸的監管則以行業自律為主，政府監管剛剛起步。法律監管的完善為行業的良性發展界定了法律的邊界，在邊界內有序的生長才能促進行業的發展。結合兩國經驗，我們可以得到以下啟示。

（一）加強內部監管，強化行業自律

在目前法律不完善的處境下，行業的自律顯得尤為重要。可以借鑒英美國家處理創新和監管的經驗，結合我國的實際情況，從組建行業協會做起，把行業自律和加強風險控制等方面的工作先做起來。2013年底，由中國人民銀行下屬的中國支付清算協會牽頭，聯合75家機構成立了第一家全國性互聯網金融行業自律組織—互聯網金融專業委員會，在75家發起成員單位中，有五大行、招商銀行、中信證券等傳統金融機構，也有阿里巴巴、騰訊、京東這樣的互聯網巨頭，同時翼龍貸、宜信、拍拍貸、陸金所、融360等10家P2P網貸平臺也被納入。其次，對于新興的互聯網金融模式，各機構應積極參與國家金融改革試點和一些省級金融改革試點，接受相關部門的監管和指導，尋求走向規范化的途徑。

（二）完善法律制度框架，明確市場準入

按照國際經驗，在互聯網金融發展初期應注重開放和鼓勵創新、引導發展和適度監管，營造良好的外部環境，推動其規模擴大。在取得一定發展的時候，各項法律法規應及時跟進，以形成包容互聯網金融的特定法規體系。美英等國家自網絡借貸發展之初，就順應網絡經濟的發展，先沿用原有的法律條款，對不適用的進行修改完善，同時制定相關新法規，建構了包括電子認證、賬戶管理、信用管理、消費者保護等為主體的適應本國網貸行業發展的法律框架，基本建成了涵蓋交易規則、交易保護、制度標準等內容的互聯網金融法規體系。我國在這方面的立法相對滯后，當下亟需加快現有的《商業銀行法》《證券法》《保險法》《票據法》等金融法律法規的修訂，以適應互聯網金融的發展特征。同時盡快出臺《放貸人條例》《電子資金劃撥法》《網絡借貸行為規范指引》等法規規章和規范性文件，明確各方權利和義務，賦予相應的合法地位，有效控制風險。缺乏明確的準入門檻的規定，是國內網貸平臺頻發跑路事件的根源之一，反觀美國監管經驗，SEC的注冊要求設立了很高的市場參與門檻，有效阻止了缺乏資金和信用的參與者進入。我國網貸行業應合理設置準入制度，明確注冊應達到的資金、技術、管理人員、內控制度等方面的要求，實行持牌經營。

（三）明確監管機構，促進部門協作監管

目前我國網絡借貸平臺并沒有明確的監管主體，人民銀行和銀監會并未將其納入其監管范疇，負責互聯網技術監管的工信部對其監管也名不正言不順。美國P2P業務由證券交易委員會（SEC）監管，而英國網貸業務在2014年前僅受行業協會和公平貿易局（OFT）約束，直至2014年4月，金融行為監管局 （FCA）會介入，對網絡借貸平臺實施單一監管。我國政府應該盡快確立網絡借貸的主管部門，促進“一行三會”監管機構的合作，構建有效的合作監管體系，強化功能和行為監管。此外還應加強互聯網金融監管的國際合作，促進跨國互聯網風險事件的協同處置，推動完善并積極參與互聯網金融的國際治理機制。

（四）完善相關機制，注重對金融消費者的保護和教育

消費者和投資者保護是美英互聯網借貸法律監管的出發點之一，也是后金融危機時代各國金融監管改革的重點。一是要建立和完善金融消費者保護的法律框架，出臺統一的《金融消費者權益保護法》，明確金融消費者權益保護的基本原則、主體權利、法律責任等內容。二是暢通網絡借貸糾紛解決渠道。建議由監管部門成立專門處理網絡借貸糾紛的平臺，接受消費者和投資者的投訴，并有權對違規行為進行懲處。三是開展互聯網金融消費的教育。將金融知識和互聯網知識充分結合，加強與媒體的溝通合作，充分利用報刊、廣播、電視、網絡等各種媒體資源，開展全方位多角度的金融消費者教育，提高互聯網金融消費者的風險識別能力和自我保護意識。

（五）整合信用資源，加快社會信用體系建設

美英兩國的互聯網金融是在比較健全的社會信用體系下發展、衍生出來的，但是中國互聯網金融的發展首先需要面臨的就是重建信用環境的問題。中國人民銀行的征信體系為商業銀行信貸業務的開展提供了重要信息，但網絡借貸平臺因其非金融機構的身份無法加入人民銀行的征信體系共享其信息，另一方面，網絡借貸平臺的借款人多為缺少抵押品的小微企業和個人，這些群體在央行缺乏信用記錄，因此，建立覆蓋面廣泛、受眾寬泛的征信體系就有很大必要。完善征信體系建設，首先要完善信用評估系統，既有效降低審核成本和壞賬率，又保護個人隱私；其次還要實現行業內部的征信系統與整個外部征信系統對接，開放與共享相關信用數據。

參考文獻：

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[責任編輯：蘭欣卉]