四問年底4萬億元財政支出預算

韓潔+楊毅沉+王存福

今年前10個月，全國各級財政支出11.35萬億元，這距離完成全年預算還差26%的進度。年末最后兩個月近4萬億元支出預算，其中由地方政府財政支配的有3.4萬億元，這是否意味著政府將“突擊花錢”？年底為何剩下這樣一大筆錢？記者對此進行了追蹤。

“突擊花錢”還是“集中花錢”

2014年前10個月財政支出進度僅完成74%，年底兩個月還剩余一大筆預算，引發了輿論爭議。而事實上，最后兩個月剩下1/4甚至更多的預算沒花的現象，在最近6年連續出現。

記者統計發現，2009年至2013年，當年前10個月全國財政支出完成預算比例分別為65.44%、72.15%、77.39%、74.61%、73.81%。

中國社會科學院財經院教授楊志勇表示，即使今年最后兩個月要完成財政支出預算所剩的近4萬億元，與過去年份相比，今年也并不特殊。過去曾有最后一個月支出預算的25%甚至更多的情形。

中央財經大學財經研究院院長王雍君指出，如果前幾個月預算執行進度大致均勻，但最后兩個月集中花出去，肯定在形式上屬于“突擊花錢”。

不過，趕在年尾結束把錢趕緊花完，并不一定完全意味著盲目亂花錢。財政部相關負責人對記者表示，年底剩余的財政支出預算，并不是要無序突擊花掉，所有資金按照預算用途和項目合同，亂花錢將面臨審計監督。目前，我國的確存在財政支出進度慢、支出不均衡的現狀。但預算中剩余的近4萬億元都是有歸屬的，支出當年沒實現的，按照財政管理制度是要結轉下年繼續使用的，而如果項目撤銷或完成后有節余，預算中的錢還要上交。

多數專家認為，年底“突擊花錢”既有客觀制度性安排造成的結果，也包含主觀管理不嚴引發的亂象。

楊志勇認為，與年末“突擊花錢”的說法相比，更為客觀的提法應該是年末“集中花錢”。與執行中期財政預算的國家相比，執行年度預算的國家大多可能出現這種狀況。

另外，財政部門官員和專家指出，雖然“突擊花錢”并非是年末隨意花錢，預算中剩余資金多數也會結轉至下年使用，但是，由于前端的預算管理就存在“重安排，輕監督;重爭取，輕管理”等問題，所以客觀上會造成一些政府部門跑資金、爭項目，錢花不完也不愿意節省，以免影響下一年預算安排的現象。

年底為何剩下這么多錢

各級政府為何常常年底剩余大比例預算沒花掉？作為管理政府“錢袋子”的財政預算工作又存在哪些問題？

在2014年15.3萬億元的總財政支出中，高達13.1萬億元的地方財政今年前10個月僅完成支出預算的73.8%。

多位財政部門官員和專家表示，一些地方政府支出、預算部門拿錢晚、層級多、不科學、執行亂等問題，是年底剩下近4萬億元的原因。

——拿錢晚。有財政資金最后3個月才下達。廣東某地市財政局總會計師說，年底“突擊花錢”現象一個原因是，每年地方財政局所做的預算草案報告需要經當年的地方人代會審議通過，而每年的市人代會最晚要在3月份才開。地方人大批準后，預算一般要到二季度才下到各部門。財政部一位知情人士稱，根據目前財政制度，地方財政支出中約有一半要靠中央轉移支付，但全國人代會開得更晚，中央的錢分下去需要更長時間。

審計署的審計工作報告中稱，2013年公共財政專項轉移支付預算中，竟有6.77億元是12月31日才下達;四川省審計廳公布的審計報告則稱，在四川省級專項預算資金分配中，有50.18億元于9月后才下達。

——層級多。財政資金下撥環節復雜曲折。記者采訪了解到，由于目前沒有實現扁平化管理，政府層級過多影響了財政支出進度。錢從中央分到省里，從省里分到市里，從市里分到縣里，再從縣里分到各個執行部門十分復雜。據了解，有些專項財政資金，首先要取得中央主管部門批復，比如涉及環保的，要找到環保部確定各省資金額度，省里又要考慮省級留多少，跟市縣分多少。

——不科學。一些地方政府預算編制速度慢，并存在不合理、不細化問題。山西省審計廳公布的審計報告顯示，2013年年初，山西省本級公共財政、政府性基金支出預算分別有245.26億元、254.01億元，未落實到具體單位和項目。

財政部相關負責人表示，有些地方預算編制不科學，有些項目拿到預算后才開始做準備，支出肯定要集中到年底。

——執行亂。一些地方預算管理能力欠缺，造成財政支出具體執行不力。山西省審計廳公布的審計報告中曝光，2013年山西省發改委存在種種財政執行不到位的亂象：違規審批總投資2.75億元的3個前期建設條件不完備項目，并對其中兩個項目下達省級政府投資600萬元;超范圍將循環經濟領域省級政府投資1.9億元安排用于23個非循環經濟項目。

王雍君說，目前，我國預算管理能力比較欠缺，主要表現為預算程序允許先給錢再定事項，在沒有明確表達支出的用途之前，允許切塊撥款，切完以后，由各個部門決定。這樣做的弊端主要是財政支出目的不明確。例如，撥給園林綠化1000萬元，但不規定具體做什么、怎么花，由此也可能出現花錢隨意甚至浪費等情況。

“突擊花錢”有人管嗎

為了改變財政特別是地方財政年末“突擊花錢”亂象，財政部近年來大力強化預算執行管理，加快預算執行進度，出臺多項措施考核政府部門花錢。

據了解，為了強化預算支出進度管理，財政部年年發文件考核地方，考核規定越來越細、越來越多。與此同時，省（區、市）政府也對下屬部門“考核”加快花錢進度。北京市財政局某副處長曾表示，北京不僅采取多種措施指導督促市級部門和區縣加快預算執行進度，還從今年2月份開始推出16個區縣預算支出進度排名。

與財政部門“催著花錢”相比，專家指出，各級政府更應該加大監督年末大量花錢中可能存在的問題。此前，多地曝出財政資金使用中的亂象，重大建設項目財政資金違規使用、嚴重超支、績效不高的問題大量存在。

如四川省審計報告稱：“部分項目由于設計、地勘、可行性研究論證等前期工作不夠深入且變更頻繁，加之部分建設單位隨意增加建設內容、提高建設標準，項目投資總額失控現象在各地不同程度地存在。”據了解，經抽查四川去年有238個項目以工程建設時間緊、規定程序繁為由，采取直接指定、肢解發包等方式變相規避公開招投標，涉及金額7.9億元。

王雍君認為，年末“突擊花錢”，有可能是年末工程量突然增加;楊志勇說，年末“集中花錢”中，有些項目是年中進行，年末結算，對于中間工程款項監管要加大力度。與此同時，專家指出，我國更應該進行中期預算改革，制定多年度預算強化預算過程中的激勵和約束機制，從制度上改變年底“突擊花錢”的利益沖動。

如何防止違反“八項規定”的“突擊花錢”

記者在基層采訪發現，在“八項規定”制約下，中央部門近年來三公經費明顯下降。財政部數據顯示，中央三公經費連年“瘦身”。2013年中央行政事業單位三公經費支出合計70.15億元，比年初預算數減少9.54億元，比2012年實際支出減少4.1億元。

與之相比，地方三公經費整體也在下降，地方政府和中央外駐單位都作出了努力。記者拿到的一份《駐閩中央行政、參公管理預算單位2013年度預算執行情況表》顯示，15家行政單位和9家參公單位中，有18家單位的三公預算沒花完，國家電力監管委員會福建省電力監管專員辦僅花去近三成預算。海南省某縣財政局負責人對記者說，今年三公支出下降了八成多，不敢突擊花的錢，基本上都納入下年度平衡預算。

但與此同時，仍有部分地方政府對三公經費、會議費控制不嚴。如2013年山西省煤炭廳、省地稅局等21個部門單位超預算列支三公經費1192萬元;山西省經信委、省國資委等11個部門單位甚至無預算、超預算列支會議費300多萬元。

對此，王雍君說，違規的三公經費可能成為年末“突擊花錢”的隱患。同時，現在有的地方不敢在吃喝上亂花錢，表明此前花的錢有可能沒有預算依據，這從側面暴露出一些地方前些年預算往往會“往多里報”的“慣性”。

楊志勇表示，對財政支出進度也要一分為二地看。有些支出進度過快反而是有問題的，但有些不合理的支出沒有執行而造成進度慢，也可理解為一種節約，這其中就包括一些“八項規定”所約束的開支。endprint