創新機制 精準扶貧

嚴碧華

去年底，中辦、國辦印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（以下簡稱《意見》）。隨后，扶貧創新在各地陸續開展。作為一個貧困縣較多的省份，湖南是如何開展這一工作，還面臨哪些瓶頸，11月上旬，《民生周刊》記者專訪了湖南省副省長張碩輔。

張碩輔詳解了過去一年湖南的實踐，即圍繞貧困戶而開展的精準扶貧，從五個方面著力扶貧機制創新，充分調動社會力量參與，完善考核體系。

五項重點工作

民生周刊：今年10月17日被定為扶貧日，扶貧越來越受重視，湖南是一個貧困縣比較多的省份，今年在扶貧方面尤其是創新扶貧機制方面主要做了哪些工作？

張碩輔：黨的十八大以來，新一屆中央領導集體對貧困地區貧困群眾格外關注、格外關愛、格外關心，吹響了向貧困宣戰的號角。湖南認真貫徹落實中央精神，把貧困群眾的冷暖安危時刻掛在心上，扎實推進扶貧開發，取得了明顯成效。

今年，我省深入貫徹落實習近平總書記考察湖南時的重要講話和中辦、國辦發〔2013〕25號文件（即《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》）精神，緊緊圍繞減少100萬貧困人口的目標，以精準扶貧為總攬，以改革創新為動力，統籌抓好發展生產、公共服務、全民教育三件大事，全力加快貧困地區全面建成小康社會和貧困群眾脫貧致富的步伐。

在體制機制創新方面，我們堅持以問題為導向、以改革為手段，重點抓了五個方面的工作：

一，改革財政扶貧資金管理機制。針對財政專項扶貧資金“撒胡椒面”、擠占挪用等問題，首先是改革分配方式。70%的專項資金按照“貧困類型、貧困人口規模、貧困程度、農民人均純收入和人均地方財政收入”五個因素進行分配；30%的資金引入競爭機制，以扶貧成效作為資金分配導向，把資金分配與工作考核、資金使用績效評價結果相結合，積極探索以獎代補等競爭性分配辦法，整合扶貧和相關涉農資金，集中力量辦大事。然后是下放審批權限，省扶貧辦、省財政廳制定了《原則下放財政專項扶貧資金項目審批權的意見》，將“因素分配”資金項目審批權全部下放到縣，由縣級政府根據“結構報批、項目報備、公告公示”的原則組織實施。最后是加大監管力度，強化省、市、縣三級扶貧資金的監管職責，省、市（州）兩級，將工作重心轉移到資金和項目的監管上，總的原則是“市監管、省核查”，市（州）監管確保對所轄縣全覆蓋，重點項目全覆蓋，省每年抽查三分之一的縣和重點項目。

二，創新產業扶貧方式。在開展貧困識別造冊登記、摸清底子的基礎上，依據貧困對象自身特點和現代農業發展的要求，確定了資金跟著貧困對象走、貧困對象跟著能人走、能人跟著產業項目走、產業項目跟著市場走的“四跟四走”產業扶貧新思路，下發了《關于產業扶貧工作的指導意見》，并有針對性地改進幫扶政策和幫扶方式，改普惠政策為差異化扶持政策，改“給錢給物”、打卡到戶為直接幫扶、委托幫扶和股份合作等多樣化的幫扶方式，鼓勵貧困地區農業企業、農民合作社、家庭農場與貧困農戶建立緊密的利益聯結機制，切實提高貧困農民參與當地特色產業發展的組織程度。

三，改革金融服務機制。針對貧困地區企業和農戶貸款難的問題，研究下發了《關于做好全省產業扶貧貸款貼息工作的通知》發揮財政專項扶貧資金的引導作用，完善扶貧貼息貸款政策，增加財政貼息資金，擴大貼息貸款規模。著力在多層面配合金融機構進行金融組織、金融產品和金融服務創新，讓金融“這池活水”更好澆灌貧困地區。

四，改革駐村幫扶機制，實行省、市、縣、鄉四級聯動，對貧困村實施駐村幫扶全覆蓋，延長駐村工作時間，加大駐村資金投入，確保每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人。

五，改革考核評價機制，賦予貧困縣新的考核內涵，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上。

精準扶貧積極推進

民生周刊：對貧困戶進行識別、建檔立卡和信息化管理，利于精準扶貧，真正做到“扶真貧、真扶貧”，湖南這項工作目前推行到哪一步了？

張碩輔：對貧困戶貧困村進行精準識別、科學建檔、動態管理，是有效解決底數不清、情況不明、指向不準、針對性不強等長期困擾扶貧開發工作老大難問題的有力舉措，是實施精準扶貧的重要前提。今年我省依據中辦、國辦發〔2013〕25號文件精神，按照“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，先后制定下發了《湖南省農村扶貧對象建檔立卡工作方案》和《湖南省貧困村識別和建檔立卡工作方案》，明確了識別規模、操作程序和工作要求，并在今年1月和6月分別啟動了貧困人口、貧困村的識別建檔立卡工作。各級黨委、政府把貧困對象識別建檔立卡工作作為今年扶貧開發的重中之重，加強領導，落實政策，全力保障，積極推進。經過省、市、縣、鄉、村各級的共同努力，目前我省704萬貧困人口（國家確認數為640萬，允許各省上調10%）和8000個貧困村的識別確認、建檔立卡工作已經完成。

下一步，我們將按照國家統一部署和要求，加強扶貧對象信息化管理，因地制宜，因戶施策，有針對性地做好幫扶工作，充分利用互聯網的技術和優勢對扶貧對象進行全方位、全過程的監測，對脫貧了的對象按照程序予以退出，對新致貧的對象按程序予以錄入，真正實現扶貧對象有進有出，動態管理。

打破“金融扶貧”瓶頸

民生周刊：產業扶貧讓扶貧從“輸血”變“造血”，但我們在基層采訪時也發現，要發展產業，離不開金融支持，前面您也講到近年來湖南省在“金融扶貧”方面做出了有益的探索，能否請您再詳細介紹下？另外，還面臨哪些瓶頸？

張碩輔：金融“貧血”是貧困地區發展面臨的重大難題。解決這個問題，根本出路在于改革。近來年，我們針對農村企業和貧困農戶貸款難、利息高、風險大等問題，研究出臺了《關于做好全省產業扶貧貸款貼息工作的通知》，充分發揮財政專項扶貧資金的引導作用，著力在市、縣、鄉、村推動金融組織、金融產品和金融服務創新。endprint

市級層面，如懷化市研究制定了《懷化市農業產業扶貧融資擔保有限公司組建方案》，組建懷化農業產業扶貧融資擔保有限公司，注冊資金2億元，其中自然人出資0.8億元，市、縣政府出資1.2億元，年底前可開展金融信貸擔保業務?？h級層面，我們安排3000萬元財政專項扶貧資金，鼓勵縣級建立小額信貸風險化解機制，緩解貧困農戶貸款難問題；引進了中國扶貧基金會中和農信小額貸款公司，在12個重點縣成立農民自立服務社。村級層面，創立龍頭企業擔保和村級微型擔保小額貸款兩種模式。如芷江縣成功探索了“扶貧對象+龍頭企業+銀行”模式，當地龍頭企業和翔鴨業想擴大規模但苦于得不到銀行貸款，后來由縣扶貧辦牽線，和翔鴨業作為擔保，巖橋鄉石板溪村每個貧困戶從縣農行貸款5萬元作為股本，投資到和翔輝鴻養鴨合作社發展芷江鴨養殖，貸款利息由縣扶貧辦從每個參股貧困人口400元/年的直接幫扶資金中支付。今年3月，94戶貧困戶每戶分紅4000元。

最近，我省由扶貧辦和信用聯社研究出臺了《關于開展金融產業扶貧工作的指導意見》，明確貧困農民小額授信1-5萬元“免抵押、免擔保”，在貸款利息上執行國家基準利率，扶貧資金貼息等一系列優惠政策。這些政策文件的出臺，將在很大程度上緩解貧困地區扶貧經濟組織和貧困農民產業發展資金需求。

在加大金融信貸支持貧困地區、貧困農戶方面，我們雖然做了一些工作，取得了一些成效，但總體來講尚在探索、總結和推廣之中。當前面臨的主要瓶頸是：金融支持扶貧開發的政策措施還不夠健全，主要包括存貸比要求、政策性金融支持、農村信用社覆蓋、農村合作金融、村鎮銀行、小額貸款公司和擔保公司、資金互助組織、扶貧貼息貸款、農業保險等等，都還沒有具體的措施。

下一步，我們將深入貫徹中國人民銀行等七部門《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，重點抓好三方面工作：第一，健全縣級小額貸款風險化解機制，解決貧困農戶貸款難的問題。明年將在51個重點縣推廣建立縣級小額貸款風險化解機制，積極解決貧困農戶“免擔保、免抵押”問題，適當降低貧困農戶貸款利率，有效防范了扶貧貸款風險。第二，逐步建立市縣融資擔保平臺，解決貧困地區企業發展貸款難的問題。省扶貧部門與金融、銀監、財政等一道，積極探索，認真研究總結推廣各地扶貧小額貸款擔保模式，不斷解決農村企業發展的融資難題。第三，健全完善龍頭企業擔保機制?？偨Y芷江、溆浦兩縣龍頭企業為貧困農戶做擔保的成功經驗，建立一整套的制度體系，逐步在全省范圍內加以推廣。

借東風做好社會扶貧工作

民生周刊：《意見》明確動員社會力量，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局。今年10月中旬，湖南省組織召開了社會扶貧工作座談會。下一步，湖南省在社會扶貧方面將重點推進哪幾個方面的工作？

張碩輔：幫助貧困地區貧困群眾脫貧致富，是黨委、政府義不容辭的職責，也是全社會的共同責任。國家設立“扶貧日”的一個重要目的，就是要積極引導社會各界關注貧困問題、關心貧困地區、關愛貧困人口、支持扶貧工作，廣泛動員社會力量，積極構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧工作格局，切實打好新一輪扶貧攻堅戰。我省十分重視社會扶貧工作，充分利用國家“扶貧日”這個載體，匯全省之力、聚各方之財、集全民之智，最大限度凝聚全省人民同心同德、團結奮斗、互幫互助的扶貧開發強大正能量。

在社會各界的大力支持下，我省扶貧日各項活動進展順利，達到了預期目的，效果很好。一是募集了一批資金，有力地緩解了貧困地區和貧困群眾的現實困難。據初步統計，全省及所轄各市州，自2014年1月1日至今，社會各界共募捐資金12億多元。其中，扶貧日活動期間，社會各界新認捐資金約2億元。二是通過集中宣傳，贏得了社會各界的認同和響應，扶貧濟困觀念逐漸深入人心。三是通過多方聯動，形成了扶貧開發的強大合力，大扶貧格局逐步鞏固完善。

下一步，我們將積極借助全國首個扶貧日的強勁東風，進一步做好社會扶貧工作。第一，進一步鼓勵引導各類企業、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發，深入開展“萬企聯村”和“村企共建”等活動，全面落實相關優惠支持政策，吸引各種資源要素向貧困地區配置、各種市場主體到貧困地區投資興業。第二，進一步搭建完善社會扶貧信息平臺，充分用好貧困農戶建檔立卡的各種信息資料，有效引導各類市場主體、社會組織和社會各界參與扶貧募捐活動，真正做到：讓想扶貧的能扶得著，想捐贈的能捐得上，不斷奉獻愛心、成就夢想。第三，進一步加大扶貧開發工作宣傳力度，增強全省人民先富幫后富、共同奔小康的責任感和榮譽感，讓參與幫困濟貧的各類主體政治上有榮譽、事業上有發展、社會上受尊重，讓扶貧濟困、團結互助、樂善好施的傳統美德在三湘大地蔚然成風。

改進貧困縣考核機制

民生周刊：《意見》明確了改進貧困縣考核機制，由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。目前，湖南省在這方面主要做了哪些工作？

張碩輔：對于貧困縣的考核，中央明確提出由主要考核GDP向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消GDP考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上。這是中央扶貧開發考核工作的重大創新和根本轉變，完全符合科學發展要求。我省堅決落實中央精神，改進貧困縣考核機制，把扶貧開發工作考核與全省分類推進全面建成小康社會考核結合起來，制定了《全省分類指導貧困縣考核具體指標》，對生態脆弱縣和經濟三類縣取消了GDP考核。在此基礎上，省委組織、省扶貧辦根據中央精神起草了《關于創新機制加強扶貧開發工作重點縣考核工作的意見》，進一步增加了扶貧開發成效考核權重、完善了考核要素、建立了考核體系，較好地解決好誰來考、考什么、怎么考等系列問題。下一步，重點是抓好政策文件的貫徹落實，加大考核力度，啟動問責機制。endprint