憲法日說居住證

夏佑至

今年的12月4日是中國的第一個“憲法日”。設立這個節日的目標是增進人們對憲法的性質、內容和實際運作情況的了解。這樣的立意是好的。憲法是一個國家的根本大法。執政黨也反復強調要“依憲執政”。正好，在“憲法日”這樣一個特殊的日子里，國務院發布了《居住證管理辦法（征求意見稿）》，公開征求社會意見。這兩件事有很深的聯系，可以放在一起說一說。

從政治學的角度說，憲法是國家與公民之間的契約。這個契約的根本目標，是保護公民的自由和權利。國家乃是為此而設。甚至可以說，舍此便無國家。公民有保衛國家的義務。但究其實質而言，保衛國家的目標仍然是保衛公民的自由和權利。了解憲法，應該了解并牢記這一點。

但憲法并不是天上掉下來的。憲法是人寫的，有不同的版本，且總是隨著時勢改變而不斷有修正。因此，要了解憲法，不但應該了解現行的憲法，也應該了解歷史上的憲法，以及憲法的修訂史。通過了解制憲和修憲的歷史，我們才能了解公民與國家關系的變化。

中華人民共和國先后制定了四部憲法，根據通過實施的時間，分別被稱作“五四憲法”、“七五憲法”、“七八憲法”和“八二憲法”。其中“七五憲法”是“文化大革命”時期制定并通過實施的。無論是制憲程序、立法精神和內容，“七五憲法”與正常的現代國家的做法都格格不入。因此，“文化大革命”結束后，作為國家正常化的標志之一，重新啟動了制憲進程，先后制定了“七八憲法”和“八二憲法”。“八二憲法”即現行憲法。這部憲法先后經過4次修訂，但基本精神和內容，與1982年制定時沒有根本不同。

法學界公認，現行憲法的立法精神接近中華人民共和國制定的第一部憲法“五四憲法”。但兩者也有很多不同之處。比較這兩部憲法的異同，是了解憲法、了解公民與國家關系的一個窗口。比如“五四”憲法第90條規定，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”，在“八二憲法”中，這個條款被刪除了，由此可以看出兩種不同的立憲思路。這兩種思路背后，實際上是對國家與公民關系的一種重新界定。這影響了一系列法律和規定。

憲法的生命在于實施。“五四憲法”并沒有得到認真的實施，關于“遷徙自由”的規定徒有空文。但憲法的條款也非常重要，因為憲法是衡量其他法律和規章的最終依據。現行憲法不承認中國人有遷徙自由，長期侵害中國公民的自由和權利的戶籍制度得不到糾正，不但導致一些較為極端的悲劇，還導致大多數中國人只要離開自己的戶籍所在地，就往往生活在制度性的歧視下。

以國務院這次發布的《居住證管理辦法（征求意見稿）》為例，《辦法》規定城市常住人口應該享有基本公共服務。從行政管理的角度來說，可以說是一種進步。但《辦法》承襲戶籍制度的思路，讓地方政府自行制定領取居住證的門檻，也就是讓政府來審批誰有資格享有基本公共服務。這仍是十分令人遺憾的。

在“憲法日”說居住證，讓人生出許多感慨。如何評價一部看上去有進步但實質上卻違背現代國家理念和時代潮流的行政規章呢？我認為，根子里仍然是憲法層面的欠缺。憲法應該明確提出，保護中華人民共和國公民的遷徙自由，并依此對那些規制遷徙自由的法律和規章進行審查。

中共十八屆四中全會公報提出，要健全憲法實施和監督制度。法學界據此認為，應該盡早實行憲法審查制度。這是實踐憲法的重要方式，凸顯了憲法對其他法律和規章的制約。唯其如此，對憲法本身進行審視就更加重要。審視憲法的標準，就要看其立法精神和條款，是否有利于保護公民的自由和權利。《居住證管理辦法》和遷徙自由，只是一個例子。這樣的例子，其實還很多。（作者為資深媒體人）endprint