河北省農業水資源管理發展對策研究

水是生命之源、生產之要、生態之基，也是農業發展的命脈。目前，農業用水是用水中的最大戶，占總用水量的74.3%。河北省作為農業大省，水資源嚴重不足一直是制約其發展的最大瓶頸：人均水資源量386立方米，畝均水資源量243立方米，人均和畝均水資源量都相當于全國平均值的1/8，且均低于相鄰省、市、區。黨的“十二五”規劃中明確提出“堅持人水和諧、科學發展”的理念；“十八大”報告也指出了“加強水源地保護和用水總量管理，建設節水型社會”的發展道路。近年來，河北省水資源總量與人均水資源量總體呈上升趨勢（見圖1、圖2），并加大了對農業水資源生態補償制度的重視，建立了一系列典型示范區域，取得了良好的效果，但是，河北省在水價、水權、水利設施建設等方面的問題并未完全解決，這都成為了制約河北省農業發展更進一步的關鍵因素。

河北省農業水資源管理存在的問題

（一）水價制訂背離市場，節水意識有待提高

圖1 2004—2012年河北省水資源總量變化圖

圖1 2004—2012年河北省水資源總量變化圖

第一，水價偏低，嚴重背離市場價值。河北省水價的制定一直處于兩難的境地：將水價定高，農民用水成本將大大增加，這會加大農民負擔，與國家“建設社會主義新農村，增加農民收入”的大政方針相悖；將水價定低，會降低水資源的價值，造成農民“水從地前過，不用白不用”思想的滋生，加劇了農業水資源的浪費。兩者權衡的結果是河北省長期以來在水資源定價中否定水資源的商品屬性，背離水資源的市場價值，水費標準不到供水成本的1/2，處于常年嚴重虧損狀態。第二，節水意識淡薄，節水宣傳滯后。節水意識也是與水價相掛鉤的，由于長期疏于對水價這一經濟杠桿調節作用的發揮，加上以往重視“開源”，忽視“節流”方針的延續，以及農村地區對節約水資源資金投入少、宣傳范圍小，導致建設節水型社會遲遲不能被提上日程。經調查走訪，由于水價的低廉，不少農村地區仍采用“大水漫灌”的傳統灌溉方式，不僅灌溉效率低，灌溉效果也不理想，這就造成了河北省水資源短缺與水資源浪費并存的畸形現象?？偠灾瑳]有合理的水價，建設真正的節水型社會只是空話。

（二）水權不明晰，“農轉非”現象嚴重

第一，職責不明確，水權不明晰。我國《水法》第九條規定：“國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度。國家水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作，國務院其他有關部門按職責分工，協助進行有關的管理工作。”但這是對水資源管理權而非所有權的規定，且規定過寬，可操作性不強。河北省作為水資源極度匱乏的地區，水的使用權、配置權和收益權歸屬部門不統一，在相關部門中，城建部門、環保部門、衛生部門等都涉及到了對河北省水權的管理，水權管理部門雜糅，各部門間的權限范圍重疊，它們均從本部門的利益出發，“有利爭著管，無利便推諉”，造成了“多龍治水、多頭管理”的現象司空見慣，而水資源的管理效率卻一直為不敢恭維的局面，這種分部門管理的方式早已和市場經濟的發展對農業水資源利用和保護的要求相脫節。第二，“農轉非”現象嚴重，農業用水受擠壓。近些年，非農產業開始加大了對農業產業的“爭水”力度，“農轉非”現象日益嚴重，農業用水進一步被工業用水、城市生活用水所擠占，這也是導致河北省農業用水捉襟見肘的深層原因之一。

（三）水利設施建設滯后，農民負擔過重

第一，灌溉設施仍是薄弱環節。2012年，河北省有效灌溉面積達6895萬畝，其中節水灌溉面積4245萬畝，占有效灌溉面積的61.6%，位居全國前列，但河北省灌溉技術與設施的落后制約了節水農業的發展。河北省農業灌溉用水占用水總量的70%以上，而灌溉用水占農業用水量的90%。由于農業用水量的“負增長”，節水灌溉技術越來越受到人們的重視，但河北省農村節水灌溉發展滯后，大部分農田仍依靠渠道引水進行灌溉，輸水管道設施落后，灌溉方式傳統，缺乏科技支撐。河北省主要灌區的渠系利用系數僅為0.4—0.6，大約有50%以上的水被白白浪費。為了提高農田產量，一些縣域政府為了眼前利益，甚至鼓勵農民增加灌溉用水，置河北省嚴重缺水的現狀于不顧，而節水效率較高的地區，由于政策要求，將水無償調撥給缺水地區，農民沒有看到節約用水的好處，大大削弱了節水的積極性。第二，資金遇瓶頸，農民負擔重。缺乏資金的投入成為河北省發展現代農業的最大瓶頸。在我國農田水利設施建設過程中，由于政府的財政約束與要求，農民不得不承擔相當一部分的基礎設施建造成本，這不僅不利于農民生產積極性的提高，還大大加重了農民的負擔。

解決河北省農業水資源管理問題的對策

（一）水價管理市場化，水價改革日程化

第一，強化水資源的商品屬性，將其盡快納入市場經濟的軌道中來。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“完善主要由市場決定價格的機制，加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。”這就給河北省水價管理市場化的推進提出了要求，為改變水價偏低造成的嚴重虧損狀態，政府應培育符合現代企業制度的水市場主體，推進水價市場化進程，全省推行動態水價及超計劃累進加價制度，建立科學水價體系?？蓪⒑馑刑页菂^“提水補價，一提一補”的政策進行大面積推廣：“提”指提高水價，充分利用價格杠桿對經濟的調節作用；“補”指資金補貼，將補貼資金和水價提高的部分作為節水調節基金，按承包地面積平均補貼給農民。“一提一補”的水價改革，試圖探索出一條既能發揮價格的經濟杠桿作用，有效地調節水需求；又能通過補貼的途徑減少水價提高造成的農民收入負面效應的道路。第二，創新機制，深化水價綜合改革。黨的“十八大”提出“要完善最嚴格的水資源管理制度，深化資源性產品價格改革?！边@就要求河北省盡快提出水價改革的思路，落實“水價、水量、水費”公開政策。應在考慮農民承受能力的基礎上，使水價與水資源開發利用成本的變化相適合，建立透明的補貼機制和現行管理體制，逐步將農業水價提高到供水成本水平。如張家口市今年爭取中央財政補助資金和省級配套資金1540萬元，自籌資金1850萬元，逐步建立起“總量控制、定額用水、綜合收費、階梯計價、設立基金、協會管理、普惠于民”的農業水價綜合改革模式，取得了良好的效果。

（二）建設水權制度，完善水權流轉

第一，明確水權所有者的權利與義務，推動河北省農村地區水權制度建設。政府應在水權交易中起到制定交易規則、監督交易程序的實施和調節利益分配的作用，使賣方（單個農戶）與買方（大型壟斷企業）得到公平、有效率的談判結果，建立合理的水權分配和市場交易的水管理模式，同時落實“事企分離”政策，在堅持水資源“統一規劃、統一調度、統一管理”的原則下，減少對農戶的過多行政干預，明晰各部門的產權與責任，充分發揮地方部門的聯合效益，增強河北地區農業生產的活力。第二，完善水權流轉制度，推動水資源從低價值使用向高價值使用的“流動”。水權流轉有優化水資源配置，提高水資源利用效率的優點。建立科學合理的水資源使用權轉讓補償機制，減少水權流動給農業生產及農戶帶來的損失，改變傳統的治水方式，用市場代替政策的主導地位，控制總用水量，并加強農業用水的安全性，早日完成“供水管理——供水管理和需水管理相結合——需水管理”的重要轉變，同時采取認購及轉讓水權等方式，著手建立和完善可交易水權制度和水權交易市場，實行取水權有償取得制度，清晰界定水資源產權市場，加強水資源市場準入監管機制，保證農業用水安全，將水資源向效益更高的地方進行配置，增加農業用水的使用價值。

（三）升級節水灌溉系統，拓寬農業投資渠道

第一，建立并完善新型節水灌溉技術系統。河北省政府應逐步普及噴灌、滴灌、微灌、定額等高效灌水技術，并結合管理和農藝等非工程措施，提高單位水資源的灌溉效率，同時推行農民對斗渠以下的設施進行自主管理，形成末級渠系建設管理的良性運行機制，如河北省部分試點地區建立的農戶參與管理的新型經濟自立灌排區，提高了農戶對水資源管理的參與程度，達到了“節水壓采，穩糧增效”的效果。第二，轉移政府的灌溉管理職責。長期以來，河北省灌溉管理系統發展一直不完善，究其根本原因，在于灌溉系統是由政府及政府機構管理，而政府由于跨級管理，對當地的灌溉系統情況掌握的信息量有限，政府機構通常又不能有效管理基層組織公共資源，若采用農民用水者協會制度，將灌溉管理職責從政府部門移交給用水者協會，并確保用水者協會的獨立性，這樣既提高了農業水資源管理的市場化程度，又提升了農民管理灌溉系統的集體行動空間。第三，吸納社會各方的資金投入，鼓勵并引導農民自主投資。貫徹“誰投資誰受益”的方針，鼓勵農民“辦水、興水、護水”，給予投資興建小型水利基礎設施的農戶相應的優惠政策，可利用適當的補償獎勵與低息貸款政策調動農民投資積極性，聘請當地農業機構或高校專家對農民進行定期或不定期的節水技術培訓，樹立農業水資源“高效利用、合理配置、科學管理”的理念。

結論

水資源短缺、利用率低和水污染問題已成為制約河北省乃至華北地區農業生產的最大障礙，引起了政府和相關機構的高度重視。近年來，河北省農業水資源管理取得的成績有目共睹，但在水價、水權、水利設施建設等方面的問題也日益凸顯，我們必須“對癥下藥”，使河北省農業水資源管理繼續有所創新、有所突破、有所發展。

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