制裁的作用

（引言）很多人認為制裁是最顯而易見的經濟權力工具。制裁的實施不像市場的構建那樣不易被察覺，盡管制裁有時與操縱對市場準入的控制相關。

“制裁”的定義是旨在強化決策力量或賦予政策權威性的鼓勵或懲罰措施。制裁既可以是消極的，也可以是積極的。有學者列舉了包括禁運和預防性收購在內的11個消極貿易制裁實例，包括資產凍結、不利稅制和暫停援助在內的7個資本制裁實例，其他制裁包括旅行禁令和武器禁運等。國家和非國家行為體都可以運用制裁手段，也都可能遭到制裁。出于政治目的而操縱經濟貿易是所有制裁的共同點。

作為全球最大的經濟體，美國經常帶頭實施制裁。從1996年到2001年，美國單獨向其他國家實施了85項新制裁，一些愛開玩笑的人抱怨說美國已經制裁了全球半數人口。然而，大多數專家傳統上認為，“制裁是沒有用的”。國聯的制裁沒能阻止意大利入侵埃塞俄比亞，美國半個世紀的貿易禁運沒能讓卡斯特羅下臺，伊拉克薩達姆政權的倒臺也不是因為制裁的作用，這些著名的例子都強化了上述傳統觀點。那么，為什么制裁的實施還如此司空見慣呢？在某種程度上，答案在于對失敗的判斷被夸大了。

一項細致的研究表明，主要國家在1950年到1990年間發起的115次經濟制裁中，約1/3對制裁國目標的實現至少起到了一些作用。該研究發現，當制裁目標明確適度、制裁對象起初處于弱勢、經濟關系緊密、制裁嚴重、制裁持續時間有限時，制裁最有可能成功。有人對這些研究結果表示懷疑，其中一位學者稱，在115次制裁中，僅有5次是有效的，其中包括對南非和利比亞的制裁等最重要的制裁。

制裁的主要目標包括行為改變、遏制和他國政權更迭。或者，這些目標也可被描述為脅迫、約束和示意。脅迫是努力讓目標對象做某事，防范是要讓目標對象做某事時遇到困難，而示意是向目標對象、國內民眾或第三方表明承諾。一項研究得出結論，貿易制裁很少能強迫目標對象順從或顛覆目標政府，其威懾作用也有限，但作為國際和國內信號，它們通常是成功的。

我們再回過頭來看看著名的古巴制裁“失敗”。盡管制裁沒能推翻卡斯特羅政權，并且僅僅稍微抑制了卡斯特羅的國際能力（因為他得到了前蘇聯方面的援助），但美國政策制定者卻通過制裁向國內民眾和其他國家發出了信號，與蘇聯結盟會付出沉重代價。同樣，1979年前蘇聯入侵阿富汗后，美國總統卡特沒有威脅動武，而是削減了谷物銷售并拒絕參加莫斯科奧運會。美國當時如果威脅使用武力，可信度并不高。發出威脅很容易，但如果沒有付諸實施，國家的信譽就會遭到嚴重損害。這些制裁會使美國付出高昂成本的事實使美國對前蘇聯入侵行為做出的反應更可信。

普通的制裁就像一柄鈍器，遭受苦難的不是專制國家的上層決策者，而是貧窮弱勢的人口。20世紀90年代，制裁效果普遍有限，各國由此開始規劃針對上層人士而非普通公眾的“巧制裁”。上層集團的某些特定成員被禁止旅行，其在海外的金融資產遭到凍結。2007年，朝鮮政府重回談判桌就是制裁的功勞，美國財政部有效凍結了朝鮮在一家澳門銀行的資產。此外，政策制定者開始意識到制裁應該被視為眾多政策手段中的一種，而不是孤注一擲的條件，并將其靈活地運用于談判中。例如，20世紀90年代，美國開始修復同越南的關系，在其他外交手段之外，逐步放松制裁也是整個過程的一部分。近期，關于緬甸，美國國務卿希拉里·克林頓宣布：“要么接觸，要么制裁是一種錯誤的選擇……因此日后我們將同時運用這兩種手段。”

制裁的示意作用常常被認為“僅僅是象征性的”而遭到摒棄。一些觀察家認為，最終導致1994年南非黑人總統上臺的反種族隔離制裁的主要影響并不是經濟影響，而是曾經執政的白人政府遭到孤立、其合法性遭到質疑。由于制裁具有示意作用和軟實力價值，且常常是唯一相對廉價的政策選擇，因此，盡管歷史上其實施有成有敗，它可能仍將是21世紀一種重要的權力手段。

（摘自中信出版社《權力大未來》 作者：[美]約瑟夫·奈 譯者：王吉美）