論開放式決策中的公民意見抉擇

〔摘要〕繼杭州開放式決策提出之后，各地區紛紛興起了“開放式決策”模式的創新探討。公民意見抉擇作為開放式決策中公眾參與的關鍵，在現代行政管理體制改革的進程中，具有自身的正當性。但囿于公民意見的合理性存疑、繁雜性及行政決策成本等因素的考慮，公民意見存在抉擇的困惑性，決策科學化難以實現。基于此，我們應該遵循以決策法治化保障決策科學化的思路，從實體和程序兩方面對公民意見抉擇的制度進行建設，從而促進決策科學化的實現。

〔關鍵詞〕開放式決策；公民意見；公民參與；公民

〔中圖分類號〕D621.5〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0060-04

所謂開放式決策，即政府在進行重大行政決策時，應當充分聽取、吸收公眾意見，并將公眾意見作為行政決策做出的重要參考，使行政決策公開、透明，實現政府和公眾有機互動的一種決策模式。〔1〕繼2009年杭州開放式決策提出之后，各地逐步興起了以開放式決策為主題創新的行政決策改革探索，以期促進地方民主政治的發展。推行開放式決策不僅是對現代“陽光政府”轉型的推崇，而且是對科學發展觀、政府決策實質民主的遵從。其要求擴大公民對政府決策的有序參與，增強決策的民主化和科學化，以促進政府決策法治化的實現。從杭州開放式決策的實踐經驗來看，其在進行行政決策創新改革的進程中，堅持以民主促進民生，將傳統“自上而下”的“精英決策”模式同“自下而上”的“平民決策”模式相結合，以實現政府決策的科學化和民主化，從而促進現代民主政治的發展。然而，基于開放式決策模式的轉變，公民直接參與行政決策必然會面臨以下兩個問題：其一，公民意見的合理性和正當性；其二，政府決策對公民意見的擇取性。可見，出于政府轉型中公眾參與的需要，開放式決策模式的運行還應該處理好公民意見的抉擇問題，即政府決策該如何甄別和吸收公民意見，從而發揮“開放式決策”的制度功能，實現制度效率。

一、開放式決策中公民意見擇取的應然性

（一）決策體制改革之使然

自2004年《全面推進依法行政實施綱要》發布以來，各級政府決策致力于科學民主行政決策機制的建立與行政決策法治化的實現，以促進我國法治政府的實現。政府決策的科學化、民主化和法治化成為我國行政決策體制改革的總體目標和現代法治政府建設的基本目標與任務。〔2〕就決策科學化、民主化和法治化的實現而言，我們可看到其是一個多層次、多目標的過程，不僅要求決策方式本身的制度化，而且要求廣泛的民主參與和先進的科學技術論證，從而使決策在具有充分民主性的基礎上實現決策的精準度，以促進決策的順利實施。其中，決策民主化是說政府決策應該具有廣泛的民主性，保障人民群眾對政府決策的充分參與，充分聽取和尊重人民意見，使決策能夠代表人民的根本利益；決策科學化則是政府決策應當在現代科學管理理論的指導下，按照科學的決策程序與方法進行決策，保障決策做出的合理性；〔3〕決策法治化則是政府決策的做出應當嚴格按照憲法和法律法規的規定做出，保障決策行為、過程與結果符合現代法治的要求。就三者關系而言，其是政府決策相互聯系、相互配合的三個方面，決策民主化是基礎，決策科學化是主導，決策法治化是保障。〔4〕

開放式決策作為現代政府決策模式的創新，是以公開、透明、參與、互動為典型特征。其不僅要求群眾對行政決策的廣泛參與，而且要求政府對公民意見進行參考，從而做出相關政府決策。以杭州開放式決策為例，決策動議階段，公民、法人或其他組織可以通過建議的形式向政府相關部門提出決策事項，并經相關部門審核是否啟動開放式決策程序；決策做出階段，公眾可以通過市民代表的形式直接參與到政府決策常務會議中，或者通過網絡視頻直播與網絡論壇等形式對政府決策提出意見和建議，政府常務會議對相關意見或建議進行審議之后做行政決策，從而保障公民對決策事項的參與性。可見，開放式決策過程中，不管是決策動議階段還是決策做出階段，公民都有基于決策事項而提出自己意見或建議的權利，而政府部門則有義務對其進行審查和參考，甚至采納，從而充分保障開放式決策中公民的參與權，以實現政府決策的民主化。這樣一來，開放式決策中公民意見擇取則成為政府決策民主化的要求，符合現代政府決策體制改革的需要，具有體制改革的正當性。

（二）決策主體理性之補充

根據決策科學化的要求，政府決策在科學的理論、程序和方法的保障下，應該具有自身的合理性，從而達到決策預期的目標。實踐中，在傳統“精英決策”模式的主導下，決策部門大多傾向于通過專家咨詢制度等方式來提高決策的科學性，促使決策具備正當性和合理性。但根據美國管理學家赫伯特·A·西蒙的“有限理性理論”，〔5〕決策主體的理性是有限的，不僅要受到自身知識文化道德水平的制約，還要受到決策環境等因素的影響。基于此，決策主體在自身有限理性因素的影響下，往往難以做出科學、合理的決策事項，導致決策理性的不完整性。開放式決策中公民意見的擇取將在一定程度上彌補政府決策的理性，從而促進決策科學化的實現，即開放式決策中，公民基于自身利益要求提出的意見或建議具有內在的相關性和外在的廣泛性，有助于防止政府決策主體因自身認知水平或環境因素的限制而做出不合理決策的情形，從而彌補決策主體的有限理性。同時，從公民提出的意見或建議中，我們也可以看到公民對決策的偏好和需求，從而充分把握決策影響的各種變量，以為科學、合理的決策提供依據。由此，開放式決策中，公民意見的擇取是一定程度上對決策主體有限理性的彌補，具有決策需求的正當性。

（三）現代民主政治之必然

開放式決策中，公民通過有序的決策參與，與行政機關建立平等的對話機制就決策事項進行溝通，并表達自身的意見和建議，充分體現了現代民主政治中公民的參與權，彰顯公民自身的主體地位。〔6〕而行政機關對公民意見或建議的擇取是對公民意志的反應和認同，將在一定程度上增強公眾對行政機關的信任感，對政府決策的認同感，從而促使雙方開展進一步的合作。這就直接導致了公民對行政決策做出的認同和接受，減少決策執行過程中的阻力，促進決策預期目標的實現。可見，開放式決策中公民意見的擇取將有助于政府決策的實施，具有決策實施的正當性。

二、開放式決策中公民意見抉擇的困惑性

根據決策民主化、科學化與法治化之間的關系，決策科學化始終是現代行政決策改革的最終目標，即政府決策的目標始終導向決策是否能夠被有效地執行，是否能夠得到切實有效的遵循，是否能夠實現決策既定的目標，是否能夠對社會經濟的發展的起到促進作用？根據決策科學化的要求，政府決策實施必須具有自身的合理性和正當性，從而促進決策既定目標的實現。開放式決策過程中，公民意見作為政府決策的影響因素之一，應然層面上，也應該具有自身的正當性與合理性，從而保障政府決策最終的科學性；但實然層面上，囿于公眾的有限理性、公民意見數量巨大等因素的影響，公眾意見并不具有必然的正當性與合理性。再加上政府決策成本和效率等因素的考慮，公民意見的抉擇則成為開放式決策模式運行的難題。

（一）公民意見的合理性懷疑

公眾參與作為開放式決策的核心，不僅要求公眾對政府決策的參與，而且要求政府對公民提出的意見和建議進行審議，從而做出相關的行政決策。但基于公民自身的科學文化素質、社會環境等因素的影響，公民不一定能對政府決策做出正當的判斷，導致開放式決策中公民意見抉擇的困難。例如，2013年9月，國家以房養老的消息發出之后，大部分公民對此不予認同，認為以房養老的政策同傳統養老保險的政策相沖突，或者自己辛辛苦苦供的房貸到最后卻還抵押給銀行等類似的觀點。對此，假設“以房養老”政策適用于開放式決策模式，政府在對林林總總的公民意見進行擇取之后，必然得出“以房養老”政策不能施行的可能。當然，這在形式上確實實現了決策民主化的最大化發揮，但卻使政府決策偏離了科學化的軌道，因為從當前西方發達國家對“以房養老”的政策實施來看，該政策確實具有實踐的合理性和正當性。可見，囿于公民自身知識文化水平、道德觀念、社會環境等因素的影響，公民意見具有有限理性，特別是在特別事物的認知上，從而導致決策出現科學化失真的期待可能性。由此，政府決策在吸收公民意見對決策主體有限理性進行補充的同時，還應該充分謹慎公民意見自身的非理性，以促進決策科學化的實現。

（二）公民意見的繁雜性阻礙

開放式決策作為公民廣泛參與的決策體制，要求對公民意見進行最大可能的審議和吸收，從而促使決策科學化和民主化的實現。然而，除公民意見的合理性存疑之外，開放式決策中公民意見的擇取還存在另外一個問題——公民意見的繁雜性，即公民踴躍參與到開放式決策過程，提出成千上萬條意見或建議，這些意見不僅數量繁多，而且觀點各異，造成政府決策的困境。例如，2008年11月26日，杭州市人民政府第38次常務會議就《關于切實加強地鐵建設安全工作的意見》、《杭州市交通質量和安全生產監督管理辦法》的開放式決策中，有110位市民參加報名，網絡視頻直播頁面累計瀏覽量達到1833人次，直播論壇累計點擊量達到10786次，市民發帖提出意見或建議達到345條。這就在一定程度上增加了政府決策做出的困難性，阻礙政府決策科學化的實現，即政府部門面對公民提出的種種意見，需要對眾多公民意見進行歸類、匯總、分析等，從而保障決策做出的民主化和科學化，具有繁雜性。由此，基于開放式決策中公民意見的繁雜性，政府決策過程中將會面臨來自公民意見形式上的困境，阻礙決策科學化的實現。

（三）政府決策成本和效率的考慮

決策成本作為行政決策過程中所必須考慮的問題，是政府決策自身所需耗掉的人力、物力和財力。〔7〕按照亞當·斯密“理性經濟人”假設的觀點，政府作為一個理性主體，在決策過程中，自然追求收益與成本之差的最大化，從而有效發揮其功能。繼前文公民意見繁雜性的分析，政府在對眾多意見進行抉擇的過程中，必然面臨決策成本增加的問題，即決策主體需要安排相關的工作人員對公民意見進行審理，從而做出是否采納公民意見的決定。此時，作為“理性經濟人”的決策主體便會在公民意見抉擇的成本和收益之間進行權衡，如果對公民意見進行擇取能夠產生更好的效益，那么決策主體便會對公民意見進行采納；相反，如果不能產生更多的效益，則會放棄對公民意見的擇取。同時，決策效率也是政府決策過程中所必須考慮的因素，以保證決策做出的合理性。例如，受時間、空間等環境因素的制約，一些突發性事件便不能通過群眾參與而做出相應決策，只能依靠傳統的“精英決策”做出，以保障決策的科學性。由此，開放式決策中公民意見的擇取不僅要受到公民決策自身正當性的影響，還要受到政府決策成本和效率的影響，阻礙政府決策科學化的實現。

三、開放式決策中公民意見抉擇的制度建設

基于現代行政決策體制改革、決策主體理性補充、決策的順利實施等因素的考慮，開放式決策中公民意見的擇取具有正當性；但受公民意見自身正當性、繁雜性、行政成本等因素的影響，公民意見的抉擇又存在困惑性。概言之，開放式決策中公民意見的擇取是對決策民主化的保障，但并不能保障決策科學化的實現。對此，基于決策法治化、民主化和科學化之間的關系，筆者提出以公民意見抉擇的法治化來保障決策科學化的實現，從而實現開放式決策所需要的精準度。而對于公民意見抉擇法治化的實現，我們應該從實體和程序兩個方面出發，促進決策科學化的實現。其中，實體制度的建立著重于解決公民意見本身正當性缺失的問題，程序制度的建立旨在解決公民意見的繁雜性和決策成本的問題。質言之，實體上，我們應該回答好公民意見如何才能正當合理，即如何正當？程序上，我們應該回答好公民意見如何抉擇才能實現制度價值，即如何抉擇？只有有效回答好了上述兩個問題，決策主體才能對公民意見進行有效抉擇，從而促進決策科學化的實現，實現開放式決策的制度價值。

（一）如何正當？——建立公民意見的表達前提與修正制度

囿于公民主觀認知、價值觀念、決策環境等因素的影響，開放式決策中公民意見存在自身正當性缺失的問題，導致決策科學化的難以實現。而公民意見作為公民個人情感和內心意志的真實反映，并不能通過外在的強制干預來使其改變，從而做出符合決策目標的意見或建議；但我們可以通過外在的制度來盡可能促進公民意見的理性。對此，基于開放式決策的決策流程——方案設立、方案規劃、方案抉擇與政策合法化，〔8〕我們可以通過把握好公民意見的表達前提和建立相應的專家團體審查制度來促進公民意見的理性化，從而促進決策科學化的實現。

1.公民意見表達前提制度的建立

根據開放式決策的抉擇程序，公民意見的最終表達是在方案抉擇階段，而在這之前的方案設立階段和方案規劃階段，都處于公民意見的形成階段。這就是說我們在公民的形成階段，可以通過相關制度的建立把握好公民意見表達前提，從而盡可能樹立公民意見的理性。具體制度則可以從以下幾方面出發：其一，健全開放式決策的事前公開制度，實現公民對決策信息的最大化了解，從而促使公民意見的理性塑造。開放式決策作為一種創新的行政決策管理模式，不僅要求對決策結果進行公開，而且要求對決策的整個過程進行公開。事前公開階段，我們可以通過區域廣播、電視、媒體、公告、網絡等方式，使決策信息進入公民的視野。其二，建立決策中市民代表的事前培訓制度，保證代表所應該具備的能力。從杭州開放式決策的實踐經驗可以看到：決策中市民代表作為開放式決策群眾參與的重要保障，在2008年7月之后，每次政務常務會議進行決策都有市民代表進行參加。此時，我們便可以通過建立決策前代表培訓制度的方式，使代表對決策議題充分了解，從而做出理性的公民意見。其三，建立開放式決策市民代表標準制度，使其具有充分的代表性。開放式決策中，政府將市民意見表達納入到決策做出環節，應該充分保障所選市民的代表性，從而促進決策科學化的實現。而就具體標準上，筆者認為市民代表應該滿足相關性或者關心性。其中，相關性即參會市民應該與決策事項存在利益相關；關心性則是說參會市民應該對決策具有十足的熱情，從而保障決策抉擇過程中充分發表公民意見，促進決策科學化的實現。

2.專家團體審查制度的建立

基于傳統“精英決策”理論的發展，地方政府決策體制改革過程中逐步確立了專家咨詢制度，以提高決策的科學性。所謂專家咨詢制度是指為提高政府決策的質量，保證決策科學化和民主化的實現，由政府制定的關于依靠專家群體進行行政決策的咨詢、論證活動的規則體系。〔9〕可見，傳統上，專家咨詢制度的出現是為了保障決策科學化的實現。根據杭州開放式決策的實踐，雖然將專家咨詢審查制度融入其中，但并未對要求對公民意見的合理性進行審查或咨詢。基于此，筆者提出我們應該建立公民意見的專家團體審查制度，從而保障公民意見的理性構建，以促進決策科學化的實現。具體制度設計上，我們可以在決策抉擇環節增加對公民意見或建議的專家審查，從而再進入相關程序進行抉擇。

（二）如何抉擇？——建立公民意見決策信息管理制度與決策成本制度

信息時代下，開放式決策作為一種具有廣泛群眾參與的政府決策制度，必然會通過網絡視頻或網絡論壇的形式對公民意見進行收集，從而促進決策民主化的實現。而面對數目繁多且觀點各異的公民意見，決策主體該如何對其進行有效篩選，從而提高工作效率？對此，依托于現代網絡技術的發展，筆者提出我們可以通過建立公民意見決策信息管理制度的方式來實現對公民意見的有效篩選。具體制度設計上，我們可以在政府門戶網或者專門的開放式決策網設立公民意見或建議入口，并在進入之后進行基本問題的管理，即可以通過“同意決策”、“不同意”、“其他”等方式對公民意見或建議進行基本分類，從而提高后期決策主體信息篩選的效率；在公民進行基本回答之后，則可以通過具體的意見提出或建議資源的方式進行意見收集。這就在一定程度上解決了因公民意見的繁雜而帶來的決策困境，從而促進決策科學化的實現。當然，此制度主要針對不能直接參與決策會議的公民，對于直接參與決策會議的公民則還是通過現場的交流與溝通來進行公民意見收集。

同時，囿于開放式決策中公民的廣泛參與性，筆者提出我們應該建立相應的決策成本制度，防止過多地耗費決策成本。繼前文公民意見決策信息管理制度的建立，在各類信息數量巨大時，我們可以通過比例篩選或者其他方式對公民意見進行預先選擇，從而提高行政機關的工作效率，實現開放式決策的民主化和科學化。

〔參考文獻〕

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〔8〕王雁紅.公共政策制定中的公民參與——基于杭州開放式政府決策經驗研究〔J〕.公共管理學報，2011，（7）.

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【責任編輯：朱鳳霞】