圖解人大制度60年

誰來代表？

第一屆全國人大在中南海召開時，“人大制度的見證人”申紀蘭24歲，是63名農民代表之一。那屆人大有工農代表163人，占全部1226名代表的13.3%。文化大革命開始后“左”風勁刮，到了1975年的第四屆人大，工農比例一度高達51.5%（蔡定劍教授數據）。

畸形的比例反映了特定年代對“人民”的理解，階級成分之外，議政履職的能力倒沒那么要緊。申紀蘭曾對媒體回憶說，當時代表中的文盲太多，農民大部分不識字，必須有“文化人給‘翻譯’、念一念，我們認真領會”。整個代表生涯中，她“從未投過反對票”。全國人大代表身份對當時的很多人來說，更像是與勞動模范類似的政治榮譽。

改革開放的第五年，全國人大中的工農比例下降到了26.57%，之后一路走低，在下崗潮最猛烈的5年創下15.04%的最低值（蔡定劍教授給出的數據為10.8%）。代表結構背后的組織意圖，顯然是考慮到了經濟狀況和社會穩定。2003年以后，隨著就業狀況改善和農民負擔減輕，工農代表人數開始回升到合理比例。

代表結構的另一方面是政治身份，根據官方數據，第十二屆全國人大黨政干部代表1042名，占34.88%，比上一屆降低了6.93個百分點；廣州市則將第十四屆人大代表中的中共黨員比例限制在65%以內。

隨著社會經濟狀況變化，全國人大代表中的新階層不斷涌現，從1988年山西晉城的個體戶李晉標當選開始，民營企業代表日益增加，第十二屆全國人大中有14人位列福布斯中國富豪榜前100位，個人資產總和接近3000億。2003年以來，在地方出現了“獨立候選人”、人大代表常任制等嘗試，但因為沒有法律依據未被現有制度接納。

反對聲音

人大被一些人批評為負責舉手通過的“橡皮圖章”，事實上從1980年代開始，人大行使決定權、監督權時就開始動真格，工作報告、預算報告和人事任免都有被否決的案例。

在全國人大五屆五次會議上，在表決“八二憲法”時，現場的電子屏幕顯示“棄權票3張”，新華社記者李尚志感覺抓到了“猛料”，他向大會秘書長楊尚昆據理力爭，要求如實寫進報道，“社會效果、國家形象會是很好的。”楊尚昆帶著眾人向鄧小平、胡耀邦匯報，耀邦爽快地說：“記者的意見好嘛，我看3票棄權可以寫入新聞報道中去！”鄧小平也點頭贊同。

更為人樂道的是臺灣省的全國人大代表黃順興。1988年3月28日，七屆全國人大一次會議選舉教科文衛委員會成員，提到89歲的周谷城時，黃順興突然站起來，“我反對！”會場立刻安靜下來，“我不認識這位候選人，但從簡歷上看，他已八十有九。這么大歲數的人，不應該再辛勞他了，應該讓他好好保重身體。難道就沒有年輕人為國家做事？”

黃順興來自臺灣彰化，1950年代投入臺灣民主運動，在國民黨戒嚴期間，競選獲任臺灣立法委員，因敢言人稱“黃大炮”。1985年，他以到美國探親的名義回大陸旅行，被延攬為全國人大代表，“大炮”威名也一道跨越海峽。1992年七屆五次會議表決三峽工程，黃順興再次起立請求臨時發言，但因“大會沒有安排發言議程”未能如愿。三峽工程表決獲得贊成1767票，反對177票，棄權664票，未按表決器25票，涉險過關。

2014年全國人民代表大會，恰逢人大制度創立60周年。不少人大代表的議案或建議瞄準了人大制度自身，如山東代表趙冬苓，連續兩年提交“征稅權應收歸全國人大”的議案，對授權征稅立法的模式提出質疑。

從詞匯看治理思維之變

審議政府工作報告是每次全國人大會議的重頭戲，國務院總理在報告中總結過去，部署來年工作，歷來是外界觀察中國政治走向的依據。人大制度60年中，7任總理累計有47次政府工作報告，內容繁雜，《人物周刊》記者分析了每屆人大第一次會議的報告，列出頻率最高的10個詞匯，從中發現中國政治治理的思維變化。

1959年到1978年之間，“人民”一詞始終占據高頻詞匯第一位，1983年開始頻率下降，1993年退出高頻詞匯行列。“人民”作為政治概念，因其涵義籠統和意識形態色彩濃重，不再能夠表征國家治理思維轉變背景下的復雜現實。

與此類似，從1993年開始，“國家”一詞的使用頻率快速下降，到1998年不再是高頻詞匯。與之對應的是“政府”頻率攀升，大體意味著國務院的角色定位日益明細。

從1983年的總理報告開始，“發展”一直占據高頻詞匯第一位，一萬五千余字的報告中使用超過100次，成為凝聚黨心民心的“硬道理”。“經濟”一詞也十分頻繁，反映了類似的政治內涵。

1978年之后，每年的報告均有昭示改革方向的詞匯出現，如“現代化”、“市場”、“國有（改革）”，但2003年之后，詞匯透露的“方向感”逐漸消失，代之以更加籠統的詞語——這既是改革進入深水區的標志，也是改革找不到著力點的表現（國務院發展研究中心趙樹凱語）。

2003年“農村”成為高頻詞匯，并一直持續到2013年，印證了十年間“社會主義新農村”的施政重點。2014年新一屆政府開始，“農村”的重要性被相對應的“城鎮”取代。

如果說以上詞匯反映的是政治“基本盤”和政策重點的話，“管理”、“社會”、“服務”、“制度”、“體系”等新詞的出現，無疑是國家治理思維轉變所致。今年兩會前夕，中共中央總書記習近平明確提出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”。

歷年報告中，口語化的“他們”極少成為高頻詞，僅有的兩次出現在國際或國內政治形勢的嚴峻時刻。1959年冷戰深入、中蘇交惡，人大會前夕發生西藏叛亂，國務院總理周恩來在報告中63次使用“他們”來指代帝國主義和階級敵人；1978年華國鋒做報告時，全國正清理“四人幫”時代的政治余毒，“他們”出現了84次。

“憲法”出現最多是在人大制度依據憲法創立的1954年，計11次，1983年8次，1993年到2003年沒有提及，2008年以后每次報告均提及1次，表述分別為“遵守憲法和法律是政府一切工作的根本原則”（2008年），“充分尊重憲法和法律的權威”（2013年），“各級政府要忠實履行憲法和法律賦予的職責”（2014年）。