孫中山大元帥府時期的鹽稅改革

摘 要：1923年3月2日，孫中山在廣州建立大元帥府。由于財政短絀，鹽稅成為孫中山為數不多的餉源之一。從軍隊的維系到政權的建設，鹽稅尤為重要。圍繞著鹽稅，政府、軍隊、鹽商之間不斷地發生沖突、妥協與合作，鹽運使一職在兩年內四次更迭，鹽政亦隨之發生變化。最終在相互利益的維系下，鄧澤如征收“優先現稅”的辦法得以最終確立。

關鍵詞：大元帥府；鹽運使；鹽稅；改革 中圖分類號：K26

文獻標識碼：A 文章編號：1003—9864（2014）04—0036-07

引 言

鹽稅歷年為廣東政府收入之大宗①，因而改革鹽政是政府面臨財政困境時的一種有效方法。自民國成立之后，廣東省河中、西、北三柜鹽稅改引埠商包制為自由售賣制，無論何人，繳納稅款后即可前往指定地點領照運鹽②。然而，1923年3月大元帥府建立后，自由售賣制卻無法提供充足的銀餉，孫中山先后派伍學熀、鄧澤如、伍汝康、趙士覲改革鹽稅。四位鹽運使各自采取什么樣的鹽稅改革措施，其效果究竟如何，鹽稅改革中政府、軍隊與鹽商等不同利益主體的關系又是如何？以上這些均是很值得深入探討的問題。本文擬利用有關歷史資料，對孫中山大元帥府時期的鹽稅改革進行論述和分析，以期為民國鹽稅史研究提供一些有益的補充③。

一、伍學熀的“限配法”

1923年3月，孫中山任命伍學熀為兩廣鹽運使。上任之初，廣東鹽稅可謂“日就疲敝”，其原因主要有三點：一是預餉積欠太多，以至于“一次預餉尚未抵清，二次預餉又復至”，令新稅籌集萬分困難；二是事權不統一。孫中山抵達廣州成立大元帥府后，勢力范圍僅僅局限于河南岸，甚至連廣州城都無法控制。無論從沿海各場運鹽到省河或是由省河運鹽往三柜，均極有可能會被各軍截留①；三是緝艦和鹽警大多被軍隊扣留，而各處又面臨著私銷充斥、盜匪披猖的局面，以致運道梗塞，鹽商畏于運鹽②。

相對而言，解決預餉積欠的問題是當務之急。“舊借預稅未抵之數，尚有十一二萬元，幣價低折所繳之稅尚有四五十萬元，此兩種稅款最為籌借新稅之障礙。”③ 四五十萬元的總額，每包以鹽稅5元來算，至少有11萬包已沽未配之鹽④。按照1922年的數據，全年省配銷鹽有138萬包，折合每月大約可以銷鹽到11萬包左右。也就是說，在不收取任何現稅的情況下，至少要有一個月的時間才可以完全解決舊稅問題。對于用錢甚急的孫中山來說，一個月沒有鹽稅收入是無法接受的。如果貿然取締這批稅單，又會引起鹽商的不滿，導致政府失信，“一律取消作為無效似屬有失政府信用”⑤。

為解決這一問題，兩廣鹽運使伍學熀采用“限配法”，即“一包新稅準搭一包舊稅”⑥。用“限配法”解決舊稅堆積，必須要有個前提，即運往北、中、西柜銷售的鹽斤不能滯銷。如果銷路不暢，無論新鹽或是舊鹽，均無法銷售。鹽商無利可圖，自然也不肯認繳新稅，正如伍氏所言：“如果梧韶以上銷路仍未流通，則省配鈍銷，猶恐各商認借稅款一時未能湊集巨數，只有竭力設法勸導。”⑦

為配合“限配法”的實施，鹽務署一方面對鹽商“竭力設法勸導”；另一方面又飭令各軍移交鹽務署所轄各局廠、歸還緝私艦隊、禁止截留鹽稅，以保證運道的通暢。經過鹽務署的大力整飭，各軍先后歸還各局廠⑧，運道也開始暢通，伍學熀的“限配法”初見成效。2月下旬到3月的鹽稅收入達到了45萬元之多，接近了1922年的鹽稅月收入⑨。

然而，此種局面未能持續。1923年4月15日，沈鴻英突然向廣州發動進攻，公然叛亂。孫中山隨即發表電文聲討，延續三個月的討沈戰役爆發⑩。戰役爆發后，西江、北江陷入戰亂，運道愈為堵塞，鹽商們不肯認繳鹽稅。5月初，鹽稅收入寥寥無幾，伍學熀只能宣布辭職。

二、鄧澤如與“優先現稅”

伍學熀辭職以后，1923年5月7日，鄧澤如被孫中山任命為兩廣鹽運使。鄧澤如上任以后，仍延續前任的鹽稅政策，但此種政策并未立即改變鹽稅欠收的狀況。從5月12日到5月30日，18天時間僅收入5萬余元，其中還包括從商鋪“英芳生記”借入的現銀3萬元和接收前任移交的1千余元，實際上這18天的鹽稅收入僅僅2萬元，不及正常月份的二十分之一①。

為徹底改變此種狀況，鄧澤如于1923年6月中旬開始實行“優先現稅”的辦法。由于考慮到在運道阻塞、鹽斤堆積的情況下，如果仍照餉鹽原價籌繳鹽稅，沒有鹽商愿意增添額外的負擔。于是，鄧澤如以八成的價格給予配鹽，鹽商只需要繳納24萬元就可以得到30萬元的稅單。在出讓鹽稅利益的同時，又規定四十五日內倘若沒有配足餉鹽，還可以繼續臨時標配，以此來減輕鹽商對限期銷鹽的恐懼。鹽務署在向鹽商出讓部分利潤的同時，也對未與配合的鹽商作出了限制，即“未經蓋有優先符不得配鹽”②。因而，所謂“優先現稅”并非僅僅是配鹽的優先順序，而是作為稅單是否可以銷解的憑證。

為鼓勵鹽商多認領，鹽運署采取了“新稅搭舊鹽”的辦法，即認繳現款15000元可以搭配舊鹽400包③。鹽商如不認繳現稅，舊稅單就無法銷解。在此情況下，鹽商們大多開始“合力盡籌”，短短半個月時間，政府即籌到大洋18萬元④。此后的三月，鄧澤如又前后三次向鹽商征收優先現稅，總計達到大洋90余萬元，除了折價由八折變為八五折外，其余均采用同樣的辦法⑤。

實行“優先現稅”以后，鹽稅收入有了很大改觀。鹽務署的收入從5月不到10萬元躥升至6月的27萬，到8月甚至飆升至52萬有余，而其中“優先現稅”占所有鹽稅收入的94.6%⑥。

然而，“優先現稅”的征收使得沒有繳納15000元以上現稅的鹽商無法搭配舊鹽，其結果是實力弱小的鹽商難以承受，大鹽商逐漸壟斷省河鹽市。當年9月份，瀕于破產的中小鹽商向鹽務署提出了包商制的建議。包商制與“優先現稅”的最大區別是“先鹽后稅”還是“先稅后鹽”。中小鹽商的資金有限，希望先鹽后稅，同政府共擔風險；鹽務署因擔心鹽商每月銷不及額，以致影響鹽稅收入，希望繼續實行“優先現稅”。在鹽務署看來，選擇犧牲部分中小鹽商的利益，以保證鹽稅的收入是最好的辦法，因而否決了包商制的建議。

可是，隨著中小鹽商逐漸退出鹽市，省河缺鹽的問題更加嚴重。數據顯示，8月份省河鹽船僅16只，而往常可達35只，按照每只程船可搭載鹽斤2000包鹽計算⑦，那么16只船最多搭載32000包鹽。僅僅8月份，政府預征稅餉便達到50萬元之多，折合下來至少需要10萬包鹽才能勉強滿足8月份的配鹽需求，32000包鹽明顯不夠。由于鹽商數量減少，省河存鹽不足，河配價格也出現上漲，從4月的2元9角漲至8月的7元以上，增加一倍之多。鹽商一旦無鹽可配，政府就無法征收“優先現稅”。如果河配價格過高，餉鹽價格也會被抬高，必然要受到私鹽沖銷，同樣不利于鹽稅收入。

鄧澤如清楚省河鹽倉缺鹽，其委任鹽商巨頭林麗生為鹽務署委員，林氏亦派人趕赴三亞等處鹽場加速運鹽至省河①。不過，委托鹽商赴鹽場采運還需以時日，但省河配鹽卻一日不可緩慢。在此情況下，稽核所經理伍汝康對鄧澤如鹽稅政策直接進行抨擊。伍汝康將省河配鹽價格虛高的原因歸結于鄧澤如的“優先現稅”，認為“優先現稅”導致了下河鹽商對鹽市的壟斷。唯有廢除“優先現稅”，恢復自由貿易，才可以從根本上解決問題②。伍汝康還批評鄧澤如與商人訂立減成征收100萬元之約，并允許搭配舊稅單，導致100萬元的鹽稅實際上僅收入73萬5千元，其余26萬余元均被鹽商所得，使政府收入蒙受損失③。雖然鄧澤如也在不斷辯解和陳述，迫于壓力，他于10月27日宣布辭職。1923年11月2日，伍汝康接替鄧澤如就任兩廣鹽運使。

三、伍汝康的“增餉之法”

伍汝康上任后，首先否定了鄧澤如的“優先現稅”辦法，認為該辦法不僅會使鹽法有名無實，還會憑空損失近兩成的鹽稅。在伍氏看來，鹽稅既然是以軍用為目的，那么加收軍餉是理所應當，政府稅收既可增加，又不至破壞鹽綱。而作為回報，軍隊理當負責幫助保護鹽船和緝私，緝私的問題也就得以解決④。1923年11月18日，鹽務署宣布廢除“優先現稅”的辦法，并且每包鹽斤加收一元軍餉⑤。

伍汝康主持鹽務期間，每包鹽的稅額6元，加上河配價格的6元，即使不算任何的路程和人工費用，鹽商的成本即達到12元之多。而鄧澤如時期的成本每包不及10元。不到一個月的時間，每包鹽的成本便增加了2元。而此時的私鹽價格每包僅僅4元左右⑥，再加上外銷至湘桂贛的鹽斤還要面對淮鹽的競爭，以致銷鹽數量驟減，鹽稅收入寥寥無幾，軍餉深受影響。

伍汝康籌餉不利，軍隊餉銀無著，最終逼迫伍汝康同意其沿途抽餉。伍汝康上任之初所希望軍隊保護鹽商的想法，亦變成了軍隊抽餉的借口，各地軍隊紛紛開始加抽保護費⑦。如此一來，鹽商們更是畏而不前。

鹽商在鄧澤如時期之所以愿意與政府合作，是因為鹽商可以從中獲取利益。雖然中小鹽商苦不堪言，但是大鹽商卻可以借機實現壟斷。對于大鹽商而言，不但沒有損失，反而利潤更大。伍氏上任后，采取的鹽稅改革措施使得鹽商不僅無法折價納稅，還要比常稅多交一元。恰好又正值鹽市疲敝之時，配鹽將毫無利益可言，自然無人愿意配鹽。鹽商不肯配鹽，又無預餉可征，鹽稅收入寥寥無幾，軍餉也就沒有著落。軍隊開始自行沿途設卡抽餉，因而鹽商的運鹽成本更大，鹽稅收入也更加短絀。

至12月18日，每日配鹽僅500包左右，一個月也就15000包左右⑧。按照6元的稅額計算，每個月僅僅收入8萬元，不及鄧澤如時期一周的鹽稅。正因如此，伍汝康上任不到兩個月即宣告辭職。1923年12月27日，孫中山正式辭掉伍汝康兩廣鹽運使的職務。

四、趙士覲的改革與“優先現稅”的恢復

1924年1月2日，在鹽商的支持下，趙士覲正式接替伍汝康就任兩廣鹽運使。上臺之后，孫中山令鹽務署每日撥給軍政部6000元餉銀①。每日6000元的稅額雖不及鄧澤如時期的13000元，但是從伍汝康時期每日不到3000元的稅額提升一倍，難度也不小。

為迅速增加鹽稅收入，趙士覲召開兩廣鹽政會議，并召集鹽商商議借餉事宜。經過反復討論，會議一致認為，“非援照前任成案訂定借餉，實難接濟源源”②。1月3日，趙士覲依據鄧澤如的“優先現稅”，以八折折價向鹽商林麗生征收“優先現稅”，計毫洋75000元。又向上下河鹽商公會籌借稅款毫洋30萬元，并飭令于30日內交完，同時規定每1萬元現餉準搭用舊存預餉準單1400元③。

伍汝康在任時，曾與滇湘各軍達成協議，同意各軍在黃沙及北江沿岸設局抽餉④。趙士覲上任之后，設立鹽務局的事情暫時被擱置。但是時隔不久，1月22日，滇軍總司令楊希閔、湘軍總司令譚廷闿即呈書孫中山，請求在黃沙、韶關、英德等地設立鹽務局及抽餉總局，抽收百分之二分五的附捐⑤。隨后，東路討賊軍許崇智部控制的東江商運局，亦開始在黃埔河面上設卡抽收保護費⑥。

軍隊額外抽收附捐一旦合法化，勢必會加重餉鹽的成本，鹽商首先起來反對，直言“成本過重，迫得停辦”⑦。于是，趙士覲致函孫中山，請求將運道沿途附餉一律革除⑧。

軍隊與鹽務署的爭執令孫中山很為難。此時正值用兵之際，不能因此而使軍隊有所不滿，但是沿途設卡又會影響鹽稅收入。最后，孫中山折衷了二者的意見，令滇軍、湘軍將其在黃沙設的鹽稅局撤掉，由鹽務署每日撥付1000元作為護運費⑨，并致函各軍將沿途附餉一律革除⑩。

鹽務署和軍隊對于這樣的決定都未表示任何反對。在軍隊看來，沿途設置局卡的目的便是獲得更多的銀餉，既然鹽務署現在愿意每日多撥給1000元，那么目的已經達到，無需再設卡抽費；對鹽務署而言，雖然每日需要多擔負1000元的經費，但可以減輕鹽商運鹽成本，從而帶動鹽稅的增收，也在可接受范圍之內。因此，軍隊和政府達成了協議，政府撥給軍隊足夠的經費，而軍隊則維護政府事權的統一。此后，雖然北江沿途依然會有軍隊設置局卡增抽鹽稅，但往往一經鹽商公會反映，鹽務署轉飭各軍司令部后，各軍便會停止加抽鹽餉①。

在處理和軍隊的關系時，政府和鹽商的利益是一致的，因而始終站在一起。然而，在具體的利益分配上，政府與鹽商存在復雜的矛盾。1月初，趙士覲在鹽商的支持下就任鹽運使一職②。為了拉攏鹽商，趙士覲任命鹽商巨頭林麗生為省河督配局局長。由于權力上的制約，林麗生開始賄賂稽核所，串同其販運私鹽。趙士覲在警告無效后，于3月初現場截獲走私鹽船，并將設在太平沙林麗生的鹽餉賬簿全部封存，令林麗生聽候查核③。林麗生在反復辯解無效后，立刻宣布辭職，并在3月8日公開發表文章，痛陳趙士覲的種種劣跡④。同日，趙士覲也公開對林麗生進行反駁⑤。由此，趙士覲與鹽商公開決裂。

趙士覲的上臺在一定程度上得益于鹽商愿意提供大量鹽餉⑥。趙士覲和鹽商之所以愿意合作，也絕不是因為關系好。鹽商既可以獲得折價的鹽斤，又可以擠掉其他實力弱小的鹽商，同時也可以用鹽餉作為與政府討價的籌碼。而政府為了征收更多的鹽餉，不斷向大鹽商出讓利益，并安排他們就任重要的職位。由此看來，雙方的合作多是基于利益關系之上，一旦利益發生分歧，合作也隨之瓦解。

3月9日，趙士覲改定“優先現稅”，企圖將鹽商的利潤逐漸剝奪，“舊日準單改為一概不準搭用，其原扣二成或一成五獎金改為照原定稅率實收毫銀五元，即以大洋補水之七角五分作為扣除”⑦。按照改革之前的“優先現稅”，每包鹽斤收稅大洋5元，以八折折收后，鹽務署每包實收大洋4元，再加上每萬元可另搭1250元鹽斤，平均每包又可少收6角2分5厘，最后實際上每包鹽斤政府只收稅3元3角7分5厘，而剩下1元6角2分5厘的利潤則被鹽商所奪。而按照趙士覲的改革辦法，僅將每包鹽斤的稅額由大洋5元改為毫洋5元，而每大洋1元等于毫洋加一五成，鹽商僅可獲利7角5分，與原來相比少了1元，而政府卻可以多收1元。

趙士覲還謀劃將兩廣鹽務改為官賣制。1924年4月15日，趙士覲呈請孫中山擬臨時組辦北柜官運及北江銀行⑧。按照趙士覲的辦法，軍隊運鹽將會逐漸代替鹽商運鹽，鹽利就可以完全為政府所獲。如果趙士覲的建議得以實施，鹽商將被逐漸架空，對于鹽商巨頭而言會是致命的打擊。而孫中山在看到趙士覲的呈書后，因為收入可觀，也表示同意官運代替商運⑨。官賣制的消息一出，鹽商立即表示強烈反對，到了4月份，配銷鹽數僅有4萬余包⑩，不及2月份的三分之一，甚至與3月份相比也少了2萬包。

迫于壓力，4月27日，趙士覲正式宣布辭職，其官賣制的設想也隨之落空，鄧澤如又重新回到了兩廣鹽運使的位置上。鄧澤如上任后，立刻委任鹽商林麗生為鹽務署參事，并再次按照“優先現稅”與鹽商訂約。廣東鹽政又重新回到了鄧澤如的“優先現稅”，并一直延續到廣州國民政府成立。

五、結 語

大元帥府成立后，為了盡力籌集軍費，不得不采取軍事優先的財政政策①，因而只能頻繁“以無預算之鹽稅應付有定額之軍餉”，鹽運使的任命也與是否能按額支付軍餉密切相關，因而兩年之內四次更換鹽運使，直至鄧澤如第二次上任。

我們通常可以將權力的作用方式分為兩類，一是強制權力，通過暴力手段起作用；二是支配權力，以利益的出讓或索取來取得被統治者的妥協，又被當代政治學稱為“功利性權力”②。孫中山建立政權后，實際上并沒有一支完全受自己掌控的軍隊，只能以“功利性權力”來維系各軍的服從。在處理和軍隊的關系上，一旦當鹽務署無法按額支付軍餉的時候，軍隊便會不顧帥府之命令，私設征稅機關。政府如果要求軍隊停止不法行為，便需要答應支付更多的軍餉；而當政府可以按額支付軍餉的時候，軍隊私設征稅機關的情況則會相對減少。因此，不難看出，維系軍隊與政府關系的，多是以鹽稅和軍餉為核心的利益妥協，一旦利益無法妥協，關系便會隨之發生變化。

同樣，政府與鹽商的關系，也是通過“功利性權力”進行維持。為了可以得到定額的預餉，政府不但提供折價鹽斤，還給予“優先現稅”的權利，使得大鹽商可以排擠掉中小鹽商，形成壟斷之勢。與此同時，還委任大鹽商在政府中擔任要職。而一旦當政府企圖收回權益的時候，利益關系不復存在，鹽商便會以拒不支付鹽稅相威脅，造成政府收入短絀，最終影響到整個體制。

因此，在“功利性權力”的主導下，自由配售制變得有名無實，一旦有人希望改變這種“有名無實”的狀態，便會破壞其中的利益關系，從而引起整個機制的不穩定。因而，包商制連續兩次被否決，伍汝康和趙士覲的努力付諸東流，鄧澤如所推行的“優先現稅”得以最終確立。

本文寫作得到了何文平、周琳、黃國信、邱楚媛諸位老師的幫助，特此感謝！

（責任編輯：周 聰）