對內(nèi)蒙古農(nóng)村土地整治項目實施管理工作的分析

摘要：2010年12月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》指出，地方各級人民政府要高度重視，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)、國土資源部門搭建平臺、相關(guān)部門各司其職協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制，統(tǒng)籌規(guī)劃、聚合資金、整體推進(jìn)，以力爭在“十二五”期間建設(shè)成4億畝高標(biāo)基本農(nóng)田為重點，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作。這一精神明確了國土資源部門今后一段時期土地整治工作的總體思路和目標(biāo)。本文提出內(nèi)蒙古自治區(qū)今后一個時期農(nóng)村土地整治實施管理工作應(yīng)提升的幾個方向：理順管理流程，完善政策法規(guī)；強化行業(yè)監(jiān)管，加大基礎(chǔ)工作建設(shè)；加強領(lǐng)導(dǎo)和強化組織管理；加強公眾參與，建立后期管護(hù)機制。

一、土地整治的概念及意義

土地整治是對低效利用、不合理利用、未利用的土地進(jìn)行治理，對生產(chǎn)建設(shè)活動破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，提高土地利用率的活動，包括土地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾、建設(shè)用地整治等內(nèi)容。

農(nóng)用地整理是土地整治的重點，是依據(jù)土地利用整體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，通過土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程及權(quán)屬調(diào)整手段，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理，建設(shè)“田成方、路相通、渠相連、林成網(wǎng)、旱能澆、澇能排”的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

二、土地整治工作的背景

黨中央國務(wù)院高度重視土地整治工作。1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實保護(hù)耕地的通知》提出，“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)。”1999年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“國家鼓勵土地整理”。2008年黨的十七屆三中全會提出“大規(guī)模實施土地整治、搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)”。2010年國務(wù)院又出臺了《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號），對今后一個時期的土地整治工作提出了新的要求。

三、我區(qū)土地整治工作的成效

近幾年來，各級國土資源管理部門認(rèn)真貫徹落實中央、國務(wù)院的決策部署，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作，取得了明顯成效。通過土地整治，自2001年至2012年底，全區(qū)共新增耕地面積98.05萬畝，建設(shè)規(guī)模達(dá)1，110.01萬畝。經(jīng)整治的耕地畝均產(chǎn)值提高10%-20%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，機械耕作水平、排澇能力和抵御自然災(zāi)害能力顯著提高，為自治區(qū)、國家糧食生產(chǎn)安全奠定了堅實基礎(chǔ)。“十一五”和“十二五”期間土地整治作為自治區(qū)提高糧食生產(chǎn)能力的直接手段得到社會各界的高度關(guān)注，項目分布覆蓋了我區(qū)101個旗縣的95%以上，覆蓋了所有的農(nóng)作區(qū)。土地整治項目實施取得了“治地、節(jié)水、增糧、富民”的明顯成效，項目區(qū)新增耕地達(dá)98萬畝，新增耕地率平均超過9%，灌溉用水量大幅降低，節(jié)水率達(dá)到30%以上，糧食畝產(chǎn)量平均提高100公斤以上，糧食生產(chǎn)能力平均提高20%以上，耕地質(zhì)量提高1-2個等別。此外，土地整治，調(diào)動了農(nóng)民對土地投入的積極性，提高了土地利用系數(shù)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本平均降低15%以上。通過土地整治，有效的增加了全區(qū)的耕地面積、植被覆蓋面積，改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，提高了土地利用條件，拉動了地方經(jīng)濟發(fā)展，為我區(qū)實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，推進(jìn)新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)項目作出了重要貢獻(xiàn)。

四、土地整治實施管理工作中存在的問題

土地整治事業(yè)通過十幾年的發(fā)展，雖然取得了階段性的成效，但是通過對近期工作的實地調(diào)研總結(jié)分析仍存在一些亟待解決的問題。一是缺乏上級政府引導(dǎo)，部分地方政府積極性不高，造成項目實施難度加大。二是基層干部群眾認(rèn)識不一影響項目建設(shè)。三是部分工程建設(shè)質(zhì)量還需進(jìn)一步提高，項目實施管理需要進(jìn)一步規(guī)范。四是土地整治制度建設(shè)和行業(yè)管理有待于健全。五是土地整治成果管護(hù)有待完善。六是需要進(jìn)一步加強土地整治機構(gòu)隊伍建設(shè)。

造成上述問題的原因很多，但是從總體上看，除了受政策因素影響外，首先是地方政府部門重視支持力度不夠，各部門問的協(xié)調(diào)配合少，個別地區(qū)仍然靠國土部門唱獨角戲的局面未改變。典型案例：旗縣國土部門踏查立項的土地整治項目，在規(guī)劃設(shè)計或施工時卻被其他部門項目提前實施；經(jīng)上級主管部門評審?fù)ㄟ^的項目預(yù)算及設(shè)計在施工招標(biāo)前，地方財政部門重新進(jìn)行招標(biāo)控制價評審，造成工作重復(fù)，標(biāo)準(zhǔn)不一；按照項目管理辦法相關(guān)規(guī)定應(yīng)由中介機構(gòu)進(jìn)行的項目財務(wù)決算審計工作，地方財政部門參與評審，審計工作時限太長，影響項目竣工驗收進(jìn)度。其次是實施管理制度滯后于項目實施中存在的新情況。典型案例：全區(qū)土地整治項目采用的施工比價招標(biāo)辦法（即低價者中標(biāo)），雖然辦法公平、可杜絕人為操控現(xiàn)象，但對參建施工單位資質(zhì)放的太寬，只通過收取保證金的方式對施工單位進(jìn)行事后監(jiān)督的辦法，無法挽回由于施工企業(yè)組織能力差、實力弱等原因造成的拖延項目工期、建設(shè)工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等情況的影響；再如項目設(shè)計變更管理辦法規(guī)定，項目實施中存在設(shè)計變更時須先審批后實施，但實際情況由于項目自身特點（點多、面廣、施工季節(jié)性強、涉及行業(yè)部門多等）存在設(shè)計變更是難免的，而且有的工程設(shè)計變更非到項目竣工無法核定變更量的準(zhǔn)確性，這種制度與現(xiàn)實的矛盾給實施管理帶來了較多困難。再者是土地整治隊伍匱乏，不能充分落實有關(guān)要求和形成強有力的監(jiān)管等情況，是形成上述問題的主要原因。

五、土地整治實施管理工作提升的方向

一是應(yīng)理順管理流程，完善政策法規(guī)。優(yōu)化、簡化項目申報和前期工程程序，建立一整套項目立項審批、規(guī)劃設(shè)計、工程實施、資金使用、竣工驗收等各項管理工作系統(tǒng)流程，從而在制度上進(jìn)一步規(guī)范全區(qū)土地整治工作。同時，借鑒相關(guān)省市和其他部門好的做法，跟進(jìn)完善相關(guān)的法律規(guī)章，從自治區(qū)角度出臺相關(guān)的法律法規(guī)政策和制度，做好土地整治的法制保障。

二是強化行業(yè)監(jiān)管，加大基礎(chǔ)工作建設(shè)。加強對招投標(biāo)代理機構(gòu)、勘測、規(guī)劃設(shè)計、監(jiān)理、施工等土地整治參建單位進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，優(yōu)化、培養(yǎng)一支動態(tài)平衡的土地整治行業(yè)隊伍，把各項土地整治制度進(jìn)一步落實到位。大力推行業(yè)主、監(jiān)理、中介、村民代表、社會輿論、動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)“六位一體”的質(zhì)量監(jiān)管機制，形成多方參與、全面全程監(jiān)督格局。

三是加強領(lǐng)導(dǎo)和強化組織管理。全區(qū)到2020年要通過土地綜合整治建成4，000萬畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，國家和自治區(qū)將要投入400億元，面對大量的資金，各項監(jiān)管任務(wù)更加重大，需要一支強有力的隊伍進(jìn)行保障。近年來，土地整治工作受到了各級黨委、政府的高度重視，全國各地為了更有力地推進(jìn)土地整治工作，紛紛進(jìn)行了機構(gòu)改革，有的增加了編制，有的改變了名稱，有的提升了規(guī)格，有的進(jìn)行了參公管理。目前我區(qū)省級管理部門為廳耕地保護(hù)處及區(qū)土地整治中心，人員共計21人，各盟市土地整治中心人員多數(shù)不到10人，旗縣區(qū)整治中心人員多數(shù)為5到8人。與其他省市區(qū)相同級別的管理部門的人員差距較大（各省區(qū)的從業(yè)人員均在60人以上），且湖北、山東、湖南等省已成立了副廳級土地整治局。我區(qū)各級土地整治機構(gòu)人員少、專業(yè)窄的現(xiàn)狀難以保證土地整治管理工作的順利開展，嚴(yán)重影響了我區(qū)土地整治事業(yè)的發(fā)展。

四是加強公眾參與，建立后期管護(hù)機制。加大土地整治宣傳，提高公眾參與意識，讓農(nóng)民從立項到驗收全程參與，實現(xiàn)土地整治公眾參與的全覆蓋，尤其是對土地整治項目的主要工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及工程量，應(yīng)在施工招標(biāo)完成后實施前在項目區(qū)立牌公告，便于群眾監(jiān)督；對土地平整、農(nóng)田防護(hù)林種植等技術(shù)含量低的工程鼓勵項目承擔(dān)單位交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與項目建設(shè)。建立土地整治項目工程后期管護(hù)機制，制定管護(hù)管理辦法，從項目工程管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、經(jīng)費等方面對工程的后期管護(hù)作出明確規(guī)定，確保項目建成后能長期、穩(wěn)定、有效地發(fā)揮效益。

總之，土地整治是一項新時期落實中央農(nóng)村工作的重要舉措，是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要抓手，是經(jīng)濟社會加速發(fā)展時期實現(xiàn)保發(fā)展、保耕地的有效途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)綠色農(nóng)畜產(chǎn)品加工輸出基地、服務(wù)三農(nóng)三牧、改善民生、建設(shè)生態(tài)安全屏障、建設(shè)社會主義新農(nóng)村牧區(qū)的現(xiàn)實選擇。要想做好這項事業(yè)，就必須引起各級政府部門的高度重視，通過政府部門的大力支持與協(xié)調(diào)推進(jìn)項目順利實施，同時要與時俱進(jìn)地完善各項制度，通過制度規(guī)章來規(guī)范實施工作有序開展，還要充實加強管理部門機構(gòu)自身建設(shè)，要有充足的、專業(yè)合理的人員參與項目管理，才會將這項新的事業(yè)做強做大。