地質調查項目財政預算支出績效評價體系研究

摘要：隨著近年來國家對地質調查項目投入的不斷加大，項目承擔單位范圍不斷擴大，如何保障地質調查項目業務活動有序實施、強化對項目過程的管理監督，已成為中國地質調查局業務管理工作的重點。目前我國對地質調查項目績效考評體系的研究較少，至今還未形成比較完善、系統的考評體系。本文試圖探索出一套適合我國地質調查項目績效考評的基本思路和技術方法，以促進在我國盡快建立完善的地質調查項目績效考評體系。

1.緒論

1.1選題背景和研究意義

1.1.1選題背景

目前，我國財政預算支出績效評價工作依然處于初級階段，系統的理論指導欠缺，財政預算支出績效評價工作大體是走過場。地質調查項目財政預算支出績效評價由于具有政策性、專業性及復雜性的工作特點，需要有較為完善的理論作為指導基礎，但目前的財政預算支出績效評價理論和方法基本是來源于西方發達國家的理論研究成果，不完全適合我國的財政預算支出績效評價發展狀況，學術界也很少在地質調查項目財政預算支出績效評價的理論和實踐方面有研究，我國正在多方面摸索一套績效評價理論以及加強研究積累績效實踐工作方面的經驗。

提高財政資金的使用效率等問題已越來越引起重視。為強化財政收支的監督和管理，財政部實施了一系列的財政預算改革，著力解決“財政收入年年增，財政資金卻越來越短缺，收支矛盾越凸顯”的現狀，將財政項目預算績效評價作為深入部門預算改革的重點。

《財政部關于開展中央政府投資財政項目預算績效評價工作的指導意見》、《中央經濟實施部門項目績效考評管理辦法》等文件的制定頒發，用以指導開展財政預算支出績效評價試點工作，明確強調了各級政府以及部門管理單位要積極創造條件來開展政府投資項目的預算績效評價工作。

既然財政投資于地質調查項目，地質調查部門的財政支出也主要體現在項目支出上，那么如何科學合理的管理地質調查項目財政資金，已成為我國地質調查部門所面臨的主要問題，也是今后地質調查工作的關鍵所在。

近年來，國家計劃將大量的財政資金集中在地質調查項目，這就要求對以往地質調查項目的支出效率情況進行全面了解，通過對這部分支出項目的財政預算支出績效作出評價，改變“重分配，輕管理”的現象，減少低效和無效的投資，避免給國家帶來不必要的損失浪費，加強對資金分配效果及產出結果的監督和考核。通過開展地質調查項目的財政預算支出績效評價工作，為地質調查預算提供決策參考依據。

1.1.2研究意義

地質調查項目財政預算支出績效評價是以開展財政預算支出績效評價作為根本出發點，以財政預算支出績效評價的實施作為指引，通過財政預算支出績效評價，使地質調查項目的管理水平及成果質量得到不斷的提高，為政府及社會公眾提供及時、可靠的信息，使政府作出正確的管理與決策、社會經濟得到發展同時滿足公眾的需求。本人通過研究財政預算支出績效評價體系，為地質調查項目在此領域的績效評價工作提供有效的建議，選用了“地質調查項目財政預算支出績效評價體系研究”這個題目，作為本次論文研究的方向及重點。鑒于此，文章將地質調查項目財政預算支出績效評價的目的概括為以下幾個方面：

（1）著力提高地質調查部門管理水平。通過對項目實施單位承擔的地質調查項目的立項論證、設計編寫與審查、規范實施、成果確認等方面進行評價，強化地質調查投資項目的全過程監管，提高財政資金支出的使用效益和使用效率。對地質調查項目中有財政預算撥款的項目進行支出績效評價工作，進一步推動了財政預算支出績效評價體系的建立和完善，把地質調查財政項目投入資金完全納入部門預算管理中，改變傳統的項目資金運行體制，提高資金使用情況的透明度，較好的控制資金的支出，建立科學的監測機制與完善預算項目財政預算支出績效評價體系。改變支出過程中的錯誤行為，杜絕項目支出中出現的不良現象，加強部門預算管理，提高部門管理水平，深化地質調查部門預算改革。

（2）為財政預算支出績效評價體系的完善提供嘗試。在地質調查項目支出領域引入財政預算支出績效評價制度，調整項目支出與基本支出的劃分標準，減少預算部門在項目支出預算管理的混亂現象，使地質調查項目支出決策趨于準確合理，形成一種新的審核方式——強調目標與結果的有效性。通過深入分析研究地質調查項目財政預算支出績效評價體系，有利于健全社會主義市場經濟條件下的公共財政體制。通過項目財政預算支出績效評價，總結以往的成功經驗與不足，規范和加強地質調查項目預算管理，進一步完善地質調查項目服務品質，更好地滿足社會需求和公眾滿意程度。完善地質調查項目支出全過程的管理與績效評價工作，提高財政支出的使用效率，產生最大化的社會效益。

（3）促進提高地質調查項目支出對資源配置的效率。通過優化調整地質調查項目支出，促進社會資源配置的優化。根據地質調查項目資金支出結構，地質調查項目可分為地質預查項目、地質普查項目、地質詳查項目，且各項目的成果資料都對整個社會生產有重要的科學使用價值。地質調查項目支出作為公共財政支出的一個重要組成方面，對財政資源配置的合理性有著決定作用，并且影響著經濟、國防和社會發展各個方面。加強地質調查財政項目預算績效評價工作，既能夠督促地質調查部門加強資金管理上的工作，使財政資金使用效益得到進一步提高，又能夠指導當地政府部門在投資方向上的優化、結構上的調整，同時還是改進和加強地質調查部門預算管理的重要步驟。明確地質調查項目投資方向、規范實施，推動我國“財政項目預算績效評價”模式的建立。

（4）提高財政地質調查項目投入資金的使用效率。通過研究地質調查項目財政預算支出績效評價體系，確立一種管理模式，將“追蹤問效”、“地質成果”作為其導向改變地質調查預算部門或單位受計劃經濟體制慣性影響，重“要錢”，輕“花錢”的項目支出方式。設置一系列的評價指標，密切結合地質調查項目的實施計劃、完成計劃所需要的配套資金的管理情況以及政府的決策管理職能等，反饋上年財政預算完成情況和指導下年財政預算計劃，并對執行結果進行評價。為提高財政資金的使用效率，形成更注重成果的管理理念，利用新的技術與手段對政府所使用資源的運行效果進行評價，使得實現財政支出的內部評價與監督、外部評價與監督得到更為有效的結合，從而提高預算資金使用部門及單位強化“花錢”的責任意識。

1.2文章研究思路、研究內容及研究方法

1.2.1研究思路

文章以“地質調查項目財政預算支出績效評價體系研究”為選題，首先從地質調查項目財政預算支出績效評價的理論研究人手，同時借鑒西方先進國家的研究成果以及實踐經驗，深入分析我國地質調查項目財政預算支出績效評價現狀及存在的問題，結合存在的各種問題提出改進的建議，使我國自己的地質調查項目財政預算支出績效評價體系在一定程度上得到完善與發展。文章的研究思路如圖所示。

1.2.2研究內容

第一部分為本文緒論，從文章的選題背景、目的及意義出發，提出文章的研究問題，構建出文章的研究框架與思路、研究方法。

第二部分為地質調查項目財政預算支出績效評價體系的理論基礎說明。論述了財政預算支出績效評價的基礎理論及地質調查項目財政預算支出績效評價內涵與項目財政預算支出績效評價特點，分析了公共財政理論、公共預算理論、受托經濟責任理論在地質調查項目財政預算支出績效評價領域的應用，為研究地質調查項目財政預算支出績效評價體系奠定了理論基礎。

最后為文章的結論與展望，包括文章的主要結論、研究不足與展望。

1.2.3論文研究方法

文章通過對財政預算支出績效評價的現有理論進行學習、收集并整理國內外文獻資料、實地進行調研、邀請專家咨詢等方式進行了研究，并作出歸納總結：

（1）定量與定性目結合的研究方法。

（2）基于V dues-Goals-Ob-iectives-Criteria and Standards（價值、目的、目標以及指標和標準）的指標設計法。

（3）論文創新點

文章在以下方面進行了創新研究：

地質調查項目財政預算支出績效評價中，應用了Values-Goals-Ob-jeives-Criteria and Standards（價值、目的、目標以及指標和標準）的指標體系設計方法，提出了地質調查項目財政預算支出績效評價的四個評價領域，即配套資金使用評價領域、工程施工與檢查評價領域、野外驗收評價領域以及成果資料效果評價領域，設計了一套較為科學實用的地質調查項目財政預算支出績效評價測算指標體系。

2.地質調查項目財政預算支出績效評價理論基礎和文獻綜述

對于財政預算支出績效評價體系的研究，已經有一定的理論成果與相關制度框架，但作為財政預算支出績效評價體系一個分支的地質調查項目財政預算支出績效評價體系，目前而言還沒有形成系統性的理論研究成果。因此，研究財政預算支出績效評價體系及相關理論，對于研究地質調查項目財政預算支出績效評價體系具有十分重要的指導和借鑒意義。

2.1財政預算支出績效評價概念的界定

2.1.1績效（Performance）

績效一詞最早來源于工商管理、人力資源管理、公共部門管理和社會經濟管理方面。國外學者普雷姆詹德在其《公共支出管理》一書中，對“績效”的解釋為：“績效”涵蓋了機構所做的貢獻與質量，包括效率、產品與服務的數量、質量以及效益、效率和節約的資源?！墩С龉芾怼肥莵喼揲_發銀行編著的一本工具書，其對“績效”解釋：績效是包括行為過程和行為結果兩個方面的效率、效益和有效性的統稱，“績效=過程+結果”，是一個相對的觀點。績效是一定時期內的投入產出情況，投入指的是人力、物力、時間等物質資源，產生指的是的工作任務在數量、質量及效率方面的完成情況，投入應該滿足經濟的要求，達到預期有效的投入產出比需要在密切的監管和合理的行為結果下產生?？冃Р粌H包括行為過程和行為結果兩個方面，同時也包含內部的努力過程與外部影響。國內學者朱志剛在《財政預算支出績效評價研究》中提到：績效實施的活動的結果，不僅包括資源投入活動的實施效果對比的結果，并應包括合理的投資資源及有效性結果。

綜上所述，一項活動實施的有效性即為績效。

2.1.2財政預算支出績效評價（Performance Evaluation）

財政項目預算績效，是財政支出的效益、效率和有效性的統稱，財政支出是在績效學說中新增加的又一評價對象。從公共部門管理角度定義，財政預算支出績效評價是對實現其績效目標的程度所確定的政府部門職能，以及為實現這一目標結果由財政預算所安排的預算所進行的綜合性評價。政府安排財政資金才能實現其在市場經濟條件下的職能、才能獲取所需物品和勞務，因而合理安排財政資金的配比是財政支出的關鍵所在。

財政預算支出績效評價，是指使用規范、科學的績效評價方法，將三效（效果、效益、效率）作為政府行為的原則，依據政府的標準行為和指標體系，將分析成本效益作為財政預算支出績效評價的核心，通過科學、客觀、公正的衡量比較對財政支出的成本和產生的效益進行綜合評價。也就是說，將項目的成效與財政資金支出進行比較，盡可能做到低投入，高產出，使資金的使用效率最大化。

2.2地質調查項目財政預算支出績效評價相關概念及特點

2.2.1地質調查項目財政預算支出績效評價的涵義

按照財政部《中央經濟建設部門項目績效考評管理辦法（試行）》的要求，對于財政預算安排的各類項目，應該運用一定的指標、方法開展項目財政預算支出績效評價，綜合評價該項目投產運營后的績效目標、經營（使用）的有效性等。

為用好這塊地質調查預算資金這一財政專項資金，首先要引出地質調查項目財政預算支出績效評價的概念，然后制定一套科學合理規范化的制度來衡量其表現。所謂地質調查項目財政預算支出績效評價，是指對地質調查項目立項設計目標的實現程度及其野外施工、成果驗收效益等過程運用一定的考核方法、量化指標及評價標準所進行的綜合性評價與考核，用以指導改進項目管理和預算資金管理。

地質調查項目財政預算支出績效評價，用于引導項目承擔單位按照財政預算支出績效評價的要求自我評價和改進，不斷提高項目的效率和效果，是地質調查項目管理的有效途徑。調查的效果，主要是檢查評價對象取得的績效，評價結果作為項目安排的重要參考依據。

2.2.2地質調查項目財政預算支出績效評價特點

地質調查項目財政預算支出績效評價，是綜合的評價項目的過程和結果，應以項目的目標和效益為核心，選取的評價指標應客觀反映項目的最終效果。其特點概況如下：

（1）地質調查項目財政預算支出績效評價的最終目的，實現社會公平，提高社會公眾對項目的滿意度，使社會公眾享受到公共資源帶來的好處。

（2）地質調查項目財政預算支出績效評價外部效應，是促進資源有效地開發，使資源潛力轉變為現實生產力，從而增加人民收入，提高人們群眾生活水平。

（3）地質調查項目財政預算支出績效評價產生的宏觀效益遠遠超過自身的微觀效益，可以充分發揮其超前性的服務功能，帶動工業、農業、商業、科技等部門的發展，為地區經濟、社會發展起到促進作用。

（4）地質調查項目財政預算支出績效評價可以彌補市場機制的不足，促進社會資源的合理、效率、公平分配。

2.3地質調查項目財政預算支出績效評價的相關理論

在財政支出中，地質調查項目支出是其中一個重要的組成部分?；谪斦A算支出績效評價理論和實踐的地質調查項目支出財政預算支出績效評價，由于其發展與社會科學緊密聯系，從而得到重視并展開研究。在第二次世界大戰后，社會科學的理論與研究已經獲得了重大的進展，計算機技術新方法的廣泛應用，新的數學統計方法不斷出現，初步建成了地質調查項目財政預算支出績效評價的相關理論模型，而在此過程中，公共財政理論、受托經濟責任理論、公共預算理論對其理論模型的產生和發展起到了積極促進作用。

2.3.1公共財政理論

公共財政是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制，是政府為社會提供公共產品與服務的分配行為。一般情況下，市場和政府是資源配置的兩種方法。其中，市場是最有效率的資源配置運行機制，因此，在目前完全競爭的背景下，應通過市場競爭機制充分發揮其在資源配置運行中的基礎性作用，讓“經濟人（理性的企業和個人）”進行自由競爭，從而使資源的使用發揮出其最大的效率，最終實現國民福利的最大化。然而稀缺的資源總是不能充分滿足社會需求的，公共資源如何能夠以高效的方式進行分配和利用？這就需要國家集中社會資源，承擔社會管理的責任，滿足社會公共需要，補償“市場失效”的缺陷。市場經濟體制與公共財政之間是一種雙邊互動的關系，二者相互制約，彼此促進，交替推動，共同前進。只有真正地推行公共財政，才能在一定程度上建立與完善社會主義市場的經濟體制。

但是，信息不充分、壟斷、外部效應和競爭失效等是市場機制本身存在的矛盾，由此造成宏觀經濟總量以及社會收入分配不公和市場失衡問題。因此，政府應該發揮主導作用，但是政府的作用只能是減少市場出現的市場本身無法解決的問題，促使市場保持正常運轉。

在市場經濟體制下，具體到地質調查項目的運行機制上，資源稀缺即為分配給地質調查項目的財政資金不能夠滿足其支出需求。因此，節約資源和講求效益是地質調查項目財政預算支出績效評價存在的前提條件，這種情況下，對地質調查項目資金使用是否合理以及其使用是否有效作出解釋是有必要的。通過對地質調查項目進行財政預算支出績效評價，提高地質調查項目使用情況的透明度，可以減少支出過程中的一些“人為”或“人情”的因素，可以及時有效地避免地質調查項目支出過程中出現的不良現象，較好地控制資金的支出，進而在一定程度上提高預算資金的使用效率。

地質調查預算項目作為公共財政的一個重要部分，確保實現公共財政預算目標，避免或減少實際工作中可能出現的偏差，則需要了解地質調查部門預算的編制是否具備科學、合理合規的要求，使得在開展項目過程中能夠及時的發現并解決問題，這也是地質調查項目財政預算支出績效的評價存在的必要性。開展地質調查項目財政預算支出績效評價是公共財政發展的需要，因為要想提高財政支出的整體效益，必須提高包含地質調查預算項目在內的支出效益。

2.3.2受托經濟責任理論

隨著社會的進步，資源與財富的所有者，越來越難以直接管理和經營所掌握資源與財富，經營管理權和財產所有權不再是同一個主體。受托經濟責任理論認為，委托者與受托者之間，明確因財產經營管理權和所有權的變更而建立起的權利與義務關系，所有者要求監督受托者履行受托責任的過程，評價受托經濟責任的履行結果。受托經濟責任則按照所有者的要求或原則報告其受托經管的經濟資源的經營狀況。

受托經濟責任關系，委托人為了保證自己財產安全高效的運行，將委托受托人并希望受托人能忠實履行其經濟責任。由于受托人有可能受潛在利益沖突的影響，采用故意或遺漏的錯誤行為，侵犯和損害業主的利益。委托者了解受托者對受托資源控制使用的情況，則需要借助績效評價這一手段，由此產生了績效評價的要求。有介于此，需借助于獨立的第三方實現這種控制，并確保受托者忠實地履行受托責任。由于委托者不直接參與管理，因而在時間、空間和信息等諸方面，委托者和受托者在財產經營管理上存在著的分離，必須借助于績效評價來實現這種控制，故而績效評價應運而生。社會公眾作為市場經濟條件下的委托者，行使委托權利，而政府是受托者，承擔著公共受托責任，接受納稅人委托管理公共事務。政府作為受托方，代表社會公眾分配和使用財政資金，有責任和義務向社會公眾負責。將受托經濟責任引入到地質調查項目，則社會公眾是委托者，地質調查部門是受托者，負有管理和計劃項目的責任，有責任在享有權利的同時履行向社會公眾匯報政府分配的地質調查項目支出的經營管理情況的職責。社會公眾和地質調查部門構成“委托一受托”關系，從而產生了受托經濟責任關系。

隨著社會民主意識的不斷增強，社會公眾對提高財政支出的效益的要求越來越高，同時隨著近年來不斷增加的財政項目預算支出，受托責任的內容和范圍也越來越大，故而財政預算支出績效評價基礎理論的構成則包括了受托經濟責任理論。政府和社會公眾形成受托委托關系的主要形式是政府通過稅費接受社會公眾的委托，提供公共產品。財政預算支出績效評價產生和發展的首要前提是存在著受托經濟責任關系，而確保全面、有效履行受托經濟責任就是財政預算支出績效評價的本質目標。

2.3.3公共預算理論

為了履行其職能，政府通常每年要做財政預算，也就是對政府年度財政收支的規模和結構進行的計劃安排，即政府年度財政收支計劃。政府公共預算，涵蓋了整個公共財政領域，是政府憑借其政治權力，以向社會成員提供公共產品或準公共產品為目的取得收入，以各類稅收收入為主要形式，用以滿足公民的社會公共需要，維持發展社會事業發展和國家機器運轉、保障國家安全的活動。財政收支計劃反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向，對國家的財政收入來源及數量、財政支出各項用途及數量做出相應規定。

早在20世紀30年代，美國田納西河流域管理局在從事防洪、水源開發、水力發電等工作方面，就已經開始應用財政項目預算績效評價。將績效的理念在公共預算運用，把政府權力、公共服務與追求利潤的目標彈性地結合起來。其后，財政項目預算績效評價在各國廣泛開始實行。

財政項目預算績效評價是我國公共預算管理模式發展的趨向，財政預算支出績效評價體系的建立，其目的是為了使政府更好的有效地管理和使用財政資金，出發點應確定政府購買某項公共產品所選用的標準。財政項目預算績效評價將預算工作的重心集中在預算投入和產出之間的關系上來，重點從簡單的支出控制轉向為支出所取得的成效，立足于提高資金分配的經濟效率。同時在財政項目預算績效評價的報告編寫中，指明了資金的使用目的、各項計劃實施的情況以及計劃實施的結果，實現了政府公共預算撥款與績效相配比。故而，財政項目預算績效評價有利于實現財政收支的平衡，制止財政資金浪費，達到公共資源效益目標的最大化。

在地質調查項目上引入財政項目預算績效評價，就是在確定地質調查項目需要的財政資金時對地質調查項目實行績效預算評價機制。根據預算的結果，在財政項目預算績效評價過程中，采取相應措施提高財政地質調查項目支出效益，減少財政資金支出發生的偏差；通過制定績效預算評價機制，為社會公眾提供反映項目需求和公共供給的計劃，確保地質調查部門對授權預算項目的收支負責，到從資金分配、資金使用其績效等幾個方面落實約束，通過對制約機制的逐步完善，來逐步提高地質調查項目預算的透明度，以利于預算效率的提高和社會公眾的監督。

2.4國內外文獻綜述

地質調查項目財政預算支出作為公共預算項目財政支出中的一個重要分支，對它的研究是建立在公共預算項目財政支出研究基礎之上的。因此，本節首先對公共預算項目財政預算支出績效評價的相關研究文獻進行綜述，然后再闡述地質調查項目財政預算支出績效評價相關文獻。目前，無論是國內還是國外，對于地質調查項目財政預算支出績效評價來說，其研究工作都處于初級階段，因此可借鑒的相關文獻很難查找。

2.4.1國外文獻綜述

上世紀70年代開始，一些西方發達國家進行了以績效為導向的預算改革，目的是通過實施高效率的預算體制，解決普遍面臨的政府財政危機、管理危機和信任危機。在提高公共資金使用效率和公共服務水平方面，國家財政項目預算績效評價發揮了積極作用。

美國從1981年開始，興起了政府再造運動和新公共管理運動。作為一種新型的效率改進及評價技術，西方各國把財政預算支出績效評價方法和績效管理作為行政改革方案的重要組成部分，并且得到廣泛運用。國外學者馬克·霍哲在其《公共部門業績評估與改善》（2000）一書中，提出了評價體系應當包括的幾個方面：（1）確定評價項目；（2）說明項目目標；（3）設定評價指標；（4）設計評價標準；（5）督察目標結果；（6）制作評價報告；（7）使用評價信息。美國人薩爾瓦托雷·斯基亞沃一坎波在其《公共支出管理》（2001）一書中，設計了項目的績效標準及經濟指標間的層級結構，并描述了各個指標之間的相互聯系。并且強調績效評價應有“基準設定”，項目開展應注重效果、效率和經濟性。隨后又有學者普雷姆詹德（2002）對績效作出了定義，認為績效在一定程度上反映了效率、產品與服務質量及數量、機構所做的貢獻與質量。

國際機構，例如世界銀行、聯合國開發署等，提出依據項目不同，設計的指標就不同，這些指標主要包括投入指標、產出指標、行為指標、有效指標等。亞洲開發銀行認為績效可以定義為努力和成果，它是一個相對的概念。

2.4.2國內文獻綜述

隨著我國行政體制改革的不斷深入，以及國外先進的學術思想和管理理念大量傳人，我國正在經歷一個對項目預算支出績效評價理論與實踐的探索和發展的過程，與財政項目預算績效有關的專著、文獻陸續出版。《財政支出效益評價》（申書海、陳學安，2002）一書，較為系統地提出了財政支出效益評價的基本原則、分類體系、指標體系以及標準體系，然而對于財政項目預算支出績效評價并沒有進行定量的分析，只是對其進行了簡單的定性分析。

1990年以來，伴隨著國家新一輪國土資源大調查工作，作為國土資源大調查重點的地質調查工作，被列入各級財政項目支出預算管理。為適應國家財政管理體制改革要求，規范地質調查項目管理，加強地質調查項目預算管理，提高資金使用效益，應逐步建立起地質調查項目管理的良性循環機制。

2.5小結

本部分以研究財政預算支出績效評價體系及相關理論為基礎，提出了地質調查項目財政預算支出績效評價相關概念并概括出其特點，通過分析公共財政理論、公共預算理論、受托經濟責任理論在地質調查項目財政預算支出績效評價領域的應用，深入研究了國內外相關文獻，為地質調查項目財政預算支出績效評價體系分析奠定了一定的理論基礎。