努力發(fā)揮地方立法對(duì)全面深化改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

近年來，上海市人大常委會(huì)努力發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)結(jié)合起來，積極為全面深化改革提供法治保障。

一、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，前提在于領(lǐng)會(huì)立法引領(lǐng)推動(dòng)作用的深刻內(nèi)涵

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要內(nèi)容；是堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政的必然要求；是全面深化改革的重要保障。

從推進(jìn)法治國家建設(shè)的基本要求看，科學(xué)立法是法治中國建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，而通過立法確立改革路徑、規(guī)范改革措施、推動(dòng)改革進(jìn)程、肯定改革成果，是全面深化改革新形勢(shì)賦予科學(xué)立法的時(shí)代內(nèi)涵；從黨的政策與國家法律的關(guān)系看，黨的政策和主張是立法的先導(dǎo)和指引，而通過立法調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，可以把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，更好地發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段看，在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的新階段，迫切需要從體制機(jī)制上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，迫切需要發(fā)揮立法在做好改革頂層制度設(shè)計(jì)方面的重要作用。因此，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的趨勢(shì)，我們應(yīng)當(dāng)積極踐行法治思維和法治方式，注重把改革實(shí)踐的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)，鞏固改革開放成果，注重通過立法對(duì)深化改革實(shí)踐進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合。

二、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，根本在于在全面深化改革的大局中主動(dòng)謀劃立法工作

發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，要求我們高度關(guān)注改革進(jìn)程，自覺將地方立法放在全面深化改革大局中謀劃、放在現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總布局中推進(jìn)。

我們圍繞上海市第十次黨代會(huì)提出的建設(shè)“法治完善”的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市的目標(biāo)，按照是否圍繞全市改革大局、是否推進(jìn)深化改革、是否回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、是否管用和具有操作性的要求確定立法項(xiàng)目，努力提高立法與全市改革大局的耦合度。在立法規(guī)劃的實(shí)施過程中，我們主動(dòng)研究改革對(duì)立法的需求，積極通過立法推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。例如，為了落實(shí)市委關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重大決策，我們按照社會(huì)動(dòng)員和制度保障相結(jié)合的思路，審議通過相關(guān)《決定》，努力為在更高起點(diǎn)上推動(dòng)上海科學(xué)發(fā)展提供法制保障；再如，根據(jù)上海治理城市治理頑癥的需要，我們對(duì)非法客運(yùn)取證難、執(zhí)法難的癥結(jié)進(jìn)行重點(diǎn)研究，審議通過《上海市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》，積極為營造城市正常客運(yùn)市場秩序提供法律支撐。

三、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，核心在于堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)全面深化改革

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要求我們對(duì)應(yīng)興應(yīng)革的事情，及時(shí)推進(jìn)相關(guān)法規(guī)的立改廢，確保城市發(fā)展、重大改革于法有據(jù)。實(shí)踐中我們主要有以下三種做法：

一是先立法后改革。例如，根據(jù)國家設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新情況，我們堅(jiān)持法制先行原則，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌前自行起草并審議通過《在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，及時(shí)理順相關(guān)改革試驗(yàn)與現(xiàn)有法規(guī)的關(guān)系。二是邊立法邊改革。例如，雖然自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試起步不到一年，但考慮到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試迫切需要加強(qiáng)法律層面的頂層設(shè)計(jì)和支撐保障，我們于今年7月審議通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，積極構(gòu)建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度框架，提煉可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果，確保現(xiàn)階段的先行先試在法治框架內(nèi)推進(jìn)。三是作出特別授權(quán)決定。例如，考慮到單純依賴行政制裁難以有效遏制環(huán)境違法行為，我們審議通過《上海市大氣污染防治條例》，引入經(jīng)濟(jì)制裁措施加大違法企業(yè)的運(yùn)營成本，授權(quán)市政府有關(guān)部門制定具體辦法，對(duì)嚴(yán)重違反大氣污染防治法律法規(guī)的單位征收差別電價(jià)。

四、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，重點(diǎn)在于處理好改革決策與立法決策的關(guān)系

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，必須更加注重法治在國家治理和社會(huì)管理中的作用，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性，處理好改革決策與立法決策的關(guān)系。

一是創(chuàng)新與規(guī)范的關(guān)系。為了進(jìn)一步推進(jìn)上海的改革創(chuàng)新，我們制定了《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，摒棄將改革創(chuàng)新與依法辦事對(duì)立的思維，明示改革創(chuàng)新遇到制度障礙以及法無規(guī)定情形下的法治路徑，確保所有改革創(chuàng)新舉措都在法制軌道上有序推進(jìn)。二是固化與引領(lǐng)的關(guān)系。如在對(duì)《上海市推進(jìn)國際貿(mào)易中心建設(shè)條例》修改過程中，我們不僅對(duì)集聚貿(mào)易主體、促進(jìn)貿(mào)易便利化等改革成果作了固化，還著重增加鼓勵(lì)貿(mào)易與金融、航運(yùn)、會(huì)展等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持拓展新型貿(mào)易業(yè)態(tài)等規(guī)定，積極為提高上海國際貿(mào)易中心經(jīng)濟(jì)開放度和國際化水平指引方向。三是變動(dòng)與穩(wěn)定的關(guān)系。以《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》為例，考慮到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)尚在持續(xù)推進(jìn)中，對(duì)一些改革創(chuàng)新還在持續(xù)深化的內(nèi)容，通過“概括加列舉”等表述方法，為未來的制度創(chuàng)新預(yù)留充足的空間，使立法既具有穩(wěn)定性又具有適度前瞻性。

五、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，關(guān)鍵在于加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)通過立法引領(lǐng)改革方向、推動(dòng)改革進(jìn)程，這就要求發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，保證改革舉措廣泛凝聚共識(shí)、得到全面實(shí)施。

這方面，我們一是加強(qiáng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，明確立法規(guī)劃、計(jì)劃遴選的標(biāo)準(zhǔn)，通過組織專項(xiàng)論證、聯(lián)合論證，確保真正發(fā)揮引領(lǐng)推動(dòng)作用的項(xiàng)目進(jìn)入立法規(guī)劃和計(jì)劃；二是加強(qiáng)起草環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，通過發(fā)放“立項(xiàng)通知書”，明確起草的重點(diǎn)和要求，督促指導(dǎo)起草單位充分按照體現(xiàn)引領(lǐng)和推動(dòng)作用的要求開展制度設(shè)計(jì)；三是加強(qiáng)審議環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，科學(xué)安排審議方式，對(duì)涉及改革全局、有分歧意見的立法項(xiàng)目增加審次，力求在反復(fù)協(xié)商的基礎(chǔ)上求得“最大公約數(shù)”；四是加強(qiáng)立法后環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，通過建立法規(guī)動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，實(shí)施法規(guī)清理與立法規(guī)劃、計(jì)劃編制的有效銜接，通過加強(qiáng)配套文件制定的督促，確保引領(lǐng)推動(dòng)作用落到實(shí)處。

在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記對(duì)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出了新的更高的要求。我們將在全國人大及其常委會(huì)的指導(dǎo)下，在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，更加注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為推動(dòng)中國特色社會(huì)主義法律體系與時(shí)俱進(jìn)、法治中國發(fā)展完善做出我們的貢獻(xiàn)！ （此文系吳漢民副主任在第二十次全國地方立法研討會(huì)上的交流發(fā)言）