在制度建設(shè)中充分發(fā)揮好代表主體作用

做好“一辦法兩規(guī)定”立法工作，是人民代表大會制度與時俱進的必然要求，是落實黨的群眾路線教育實踐活動整改要求的具體體現(xiàn)，也是將代表履職經(jīng)驗和代表工作成果上升到法規(guī)予以規(guī)范的有效方式。

《上海市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》、《上海市人民代表大會關(guān)于代表議案的規(guī)定》、《上海市人民代表大會關(guān)于代表書面意見的規(guī)定》，即“一辦法兩規(guī)定”的修改完善，是今年市人大常委會的重點立法工作。“一辦法兩規(guī)定”草案和修訂草案經(jīng)常委會會議審議后，將提請明年初召開的市十四屆人大三次會議審議、表決。9月份市人大常委會第15次會議進行了初審。此次修法有哪些重要意義，已經(jīng)開展了哪些工作？帶著這些問題，常委會會議前，本刊編輯部專訪了市人大常委會人事代表工委副主任張金康。

月刊編輯部：“一辦法兩規(guī)定”是支持、規(guī)范和保障代表依法行使代表職權(quán)、履職代表義務(wù)的重要地方性法規(guī)，自實施以來已分別進行過幾次修改。在您看來，這次修訂有什么重要意義？

張金康：《實施辦法》是1993年2月6日由市九屆人大常委會第41次會議通過的，《議案規(guī)定》和《建議規(guī)定》是1988年4月30日由市九屆人大一次會議通過的。2005年中央9號文件下發(fā)后，“一辦法兩規(guī)定”都進行過修改或修訂，特別是2010年全國人大常委會修改《代表法》后，市人大常委會先后于2011年、2012年對《實施辦法》、《建議規(guī)定》進行了修訂，為保證代表依法行使代表職權(quán)、履行代表義務(wù)發(fā)揮了重要的作用。

我感到，隨著社會快速變遷，人民群眾對代表的期望和要求不斷提高。從代表工作實際來看，實踐不斷發(fā)展，制度建設(shè)也要持續(xù)跟進。

首先，做好“一辦法兩規(guī)定”立法工作，是人民代表大會制度與時俱進的必然要求。黨的十八大和十八屆三中全會提出支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，推動人民代表大會制度與時俱進，加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用，通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系等要求。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上也強調(diào)指出，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中。各級人大及其常委會要健全人大常委會組成人員聯(lián)系本級人大代表機制，暢通社情民意反映和表達渠道，支持和保證人大代表依法履職。為貫徹和落實這些要求，有必要從促進人民代表大會制度與時俱進、加強代表工作制度建設(shè)、做好新形勢下代表工作的角度，以《代表法》為依據(jù)，總結(jié)本市代表工作實踐經(jīng)驗，細化、完善“一辦法兩規(guī)定”的有關(guān)規(guī)定，使其更具可操作性，從而推進代表工作的改革創(chuàng)新和代表工作制度的與時俱進。

其次，做好“一辦法兩規(guī)定”立法工作，也是落實黨的群眾路線教育實踐活動整改要求的具體體現(xiàn)。去年市人大常委會開展黨的群眾路線教育實踐活動，一些人大代表提出代表履職活動的規(guī)范尚不夠明確，服務(wù)保障工作有些地方還不到位，希望常委會進一步加強代表工作制度建設(shè)，適時修改完善代表工作的相關(guān)法規(guī)。常委會黨組研究確定群眾路線教育實踐活動整改方案時，將“一辦法兩規(guī)定”的修訂工作列為整改的一項重要內(nèi)容。在草案和修訂草案的起草過程中，我們還專門分析吸收了人大代表在群眾路線教育實踐活動中提出的有關(guān)意見和建議。

第三，做好“一辦法兩規(guī)定”立法工作，是將代表履職經(jīng)驗和代表工作成果上升到法規(guī)予以規(guī)范的有效方式。近年來，本市各級人大在代表工作實踐中創(chuàng)新探索了一些行之有效的做法，代表在履職中特別是閉會期間的活動中積累了不少好的經(jīng)驗。本屆以來，市人大常委會從加強“三聯(lián)系”制度建設(shè)、增強本市各級人大代表工作上下聯(lián)動實效等方面，進一步推進代表工作格局的完善，努力提高服務(wù)保障代表依法履職的水平。2005年以來，市人大常委會主任會議先后制定和完善了《關(guān)于加強市人大代表與人民群眾聯(lián)系的若干意見》、《上海市人民代表大會代表議案處理辦法》、《上海市人民代表大會代表書面意見辦理辦法》等一系列規(guī)范性文件。我們要在總結(jié)研究的基礎(chǔ)上，對有條件上升為法規(guī)的內(nèi)容予以固化，以更有效地指導(dǎo)規(guī)范今后的代表工作。

月刊編輯部：此次“一辦法兩規(guī)定”的修訂還有一個亮點，就是三部法規(guī)草案和修訂草案將同時提請明年召開的市十四屆人大三次會議審議、表決。這主要是基于哪些考慮？

張金康：縱觀市人大發(fā)展歷程，市人代會審議表決法規(guī)草案的情況是不多的。最近的一次是2001年2月12日市十一屆人大四次會議審議并表決通過的《上海市制定地方性法規(guī)條例》。而在一次會議上同時審議、表決三部地方性法規(guī)草案，這還是第一次。因此，明年市人代會對“一辦法兩規(guī)定”草案和修訂草案進行審議、表決，是本屆市人大立法工作的一件大事，我們必須積極審慎對待。

根據(jù)“一辦法兩規(guī)定”的自身特點，其規(guī)范的內(nèi)容涉及每一位人大代表，由全體市人大代表在人代會上對草案和修訂草案進行審議、表決，主要基于三方面的考慮：一是有利于最大限度地凝聚代表的智慧和共識，共同制定好代表“自己的”法規(guī)，在新形勢下對代表履職和代表工作作出新規(guī)范；二是有利于增強代表的職務(wù)意識，讓代表進行自我教育，熟悉法規(guī)內(nèi)容，更好地依法履職；三是有利于充分發(fā)揮代表作用以及代表在人大立法中的主體作用，讓全體市人大代表都能積極參與立法，充分發(fā)表意見，促進“一辦法兩規(guī)定”內(nèi)容的相互協(xié)調(diào)與銜接，進一步提高立法質(zhì)量，增強法規(guī)的針對性有效性。

此外，我還要特別強調(diào)一下，鑒于《實施辦法》原立法主體是市人大常委會，本次立法主體擬調(diào)整為市人代會，為此在《實施辦法》的基礎(chǔ)上修改并提出草案，與《議案規(guī)定》、《建議規(guī)定》的兩件修訂草案一起，經(jīng)市人大常委會兩次會議審議后再提交明年的市人代會審議、表決。

月刊編輯部：“一辦法兩規(guī)定”草案和修訂草案在提交這次市人大常委會會議初審前，人事代表工委做了大量準備工作。如果作一個概括，這次修法大致經(jīng)歷一個怎樣的過程？

張金康：市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)對“一辦法兩規(guī)定”立法工作十分重視，黨組會議兩次就立法工作的組織、協(xié)調(diào)以及關(guān)鍵條款進行專題研究。殷一璀主任專門聽取立法進展情況報告，鐘燕群、吳漢民兩位副主任牽頭協(xié)調(diào)立法工作并專門召開會議研究有關(guān)問題。

我們?nèi)耸麓砉の鶕?jù)黨組和常委會領(lǐng)導(dǎo)的意見，專門制定了修訂工作計劃，組成由部分市人大代表、市人大常委會相關(guān)工作委員會、區(qū)人大常委會有關(guān)部門負責人、立法專家等共同參與的“一辦法兩規(guī)定”起草小組和咨詢小組。

草案和修訂草案起草過程中，市和區(qū)縣人大常委會代表工作機構(gòu)在專題會議上對“一辦法兩規(guī)定”草案征求意見稿分組進行了深入討論。代表們通過多種形式參與討論，今年6月到8月，市人大代表各小組活動對立法工作進行專題研討，許多代表認真研讀草案征求意見稿并提出修改意見。根據(jù)安排，今年代表小組活動的重點主題及“規(guī)定動作”就是修訂好“一辦法兩規(guī)定”。為了讓代表充分發(fā)表意見，各區(qū)縣人大常委會主動協(xié)助代表小組召集人做好活動的組織安排，使代表們能夠在熟悉有關(guān)材料的基礎(chǔ)上提出有針對性的修改意見。立法起草小組和各區(qū)縣人大先后召開各類征求意見座談會26次，本市各級人大代表、市和區(qū)縣人大常委會代表工作機構(gòu)負責人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責人、市人大機關(guān)工作人員、“一府兩院”有關(guān)部門負責人、市人大常委會部分老領(lǐng)導(dǎo)和老同志在各類專題座談會上，就立法中的重點、難點問題提出了許多很好的修改意見。

起草小組對收到的800多條修改意見，包括在群眾路線教育實踐活動中代表提出的有關(guān)意見和建議，進行了統(tǒng)一匯總梳理分析，并就“一辦法兩規(guī)定”中的重點和難點問題組織了多次專題研討，此外還參考借鑒了部分兄弟省市人大的有關(guān)立法經(jīng)驗，數(shù)易其稿，最后形成了“一辦法兩規(guī)定”草案和修訂草案，提交這次市人大常委會會議審議。這次審議后，我們?nèi)耸麓砉の瘜⑴c法工委一起，進一步做好草案和修訂草案的修改完善工作，全力使“一辦法兩規(guī)定”的修訂達到預(yù)期目標。