用法規制度規范保障代表密切聯系群眾

推進代表聯系群眾的制度化、規范化是完善本市《代表法》實施辦法的重要內容之一。去年年底，市人大常委會主任會議通過的《關于加強市人大代表與人民群眾聯系的若干意見》，為密切代表與人民群眾的聯系發揮了重要作用。《上海市實施<代表法>辦法》（草案）充分吸納了《若干意見》的內容，完善法規制度，為加強代表聯系人民群眾提供更有力的支持。

代表如何聯系人民群眾

去年的代表工作專項調研反映出，有的代表盡管有聯系群眾的履職熱情，但對閉會期間開展聯系活動的定位和目的存在一些模糊認識。草案吸納《若干意見》有關表述，規定了代表聯系人民群眾的職能定位，最主要的是聽取并反映群眾的意見和要求；通過反映意見和要求，對本級國家機關依法履職的情況進行監督，督促改進工作、推動解決問題；同時也要有意識地做好法律、法規、政策的“宣傳員”，還要做好“服務員”，主動服務人民群眾并接受監督。

2010年根據市委要求，本市開展市、區、縣人大代表一年兩次進社區聯系人民群眾活動，4年多來已常態化運作，市和區縣人大在做好組織安排等工作方面也積累了成熟的經驗。為此，草案規定，市、區、縣人民代表大會代表應當參加進社區聯系人民群眾的活動，每年不少于兩次。本級和下級人民代表大會常務委員會應當做好組織安排。代表聯系人民群眾既可以代表個人進行，也提倡集體開展。草案對代表小組開展活動也作了相應規定。代表小組活動的內容包括調研法律和法規在本行政區域內貫徹執行的情況，研究、反映代表聯系人民群眾時聽取和了解到的意見、建議和要求，并規定代表小組活動每年不少于兩次。

群眾的意見“出口”何在

人大并非行政機關，代表也不是執法隊員，根據代表聯系人民群眾的職能定位，代表反映人民群眾意見應當遵循不直接處理問題的原則，草案對此作了規定。當然，代表聯系群眾也不是無所作為，在去年市人大常委會開展黨的群眾路線教育實踐活動中，不少代表反映，聯系社區后收集到的群眾意見不知向哪里反映，也不知如何得到反饋，造成第二次、第三次下社區“難見江東父老”。為此代表們就豐富并暢通社情民意的反映渠道，完善意見處理和反饋機制提出了不少建議。草案充分吸納《若干意見》的相關內容及代表的意見建議，規定了代表處理反映人民群眾提出的意見、建議、訴求和情況的七種方式。其中，在本級人民代表大會會議期間審議大會各項議題或專題審議時發表審議意見，向本級人民代表大會或者其常務委員會提出議案或者建議、批評和意見是代表的法定履職方式，是受法定程序保障的方式。代表還可以在列席和參加本級人民代表大會常務委員會或者鄉、鎮人民代表大會主席、副主席組織的有關會議和活動時提出意見和建議。近年來隨著代表聯系人民群眾活動的深入開展，上級人大代表通過相對固定的聯系，從下級人大代表那里了解到更多社情民意，下級人大代表也通過上級人大代表反映一些屬上級職權范圍內的事項，推動解決有關問題。因此根據代表的建議，將“向上一級人民代表大會代表反映”作為一條解決跨層級問題的有效途徑。目前不少區縣人大常委會在安排代表聯系社區后都采取分層處理并反饋的做法，根據所反映問題的職權范圍，從社區到區級、再到市級逐級解決，因此，基層代表聯絡機構往往成為意見的“頭道處理站”，根據代表的建議，將鄉、鎮人民代表大會或者社區（街道）代表聯絡機構作為接收代表反映意見的重要平臺。此外，考慮到代表意見的去向，比較有效的途徑是通過人大常委會的辦事機構或工作機構反映。為此規定代表可以向本級人民代表大會或者其常務委員會信訪工作部門轉交人民群眾來信，或者提出意見和建議；也可以向本級人民代表大會常務委員會的辦事機構或者工作機構反映。征求意見過程中，不少代表建議在法規中增加對有關機關、組織認真辦理代表反映意見的要求。草案采納了代表們的這一建議，規定了有關機關、組織研究辦理代表意見并反饋代表的相應責任。

誰來保障代表聯系群眾

自2010年12月市委批復同意在本市社區（街道）設立人大代表聯絡服務機構以來，全市社區（街道）已全部設立了代表聯絡室，3年多來，運作均已比較成熟。再看鄉鎮，雖說目前浦東新區、青浦區、各中心城區的鎮已普遍設立了代表聯絡機構，但本市鄉鎮人大至今尚未統一設立代表聯絡機構，一定程度影響到鄉鎮人大代表閉會期間的履職活動以及各級人大代表在鄉鎮基層聯系人民群眾的活動成效。從常委會開展的鄉鎮人大工作專項調研和此次法規草案征求意見的情況看，代表們和區、縣、鄉、鎮人大同志都對本市各鄉鎮人大統一設立代表聯絡機構的呼聲很高。根據黨的十八大關于“在人大設立代表聯絡機構”的有關要求，草案對設立代表聯絡機構作了原則性規定，要求鄉、鎮人民代表大會，社區（街道）應當設立代表聯絡機構。代表聯絡機構應當為本行政區域內的各級人民代表大會代表執行代表職務提供服務保障，并對外公布聯系方式。由此，代表在基層開展聯系人民群眾等履職活動將得到更好的服務和保障。同時為進一步增強各級人大的代表工作機構和代表聯絡機構的上下聯動，從完善本市代表工作格局的角度，草案規定，市、區、縣人民代表大會常務委員會的代表工作機構，鄉、鎮人民代表大會代表聯絡機構，社區（街道）代表聯絡機構應當建立相互聯系制度。

代表聯系群眾做得怎么樣

前陣子“爸爸去哪了”很熱門，有群眾找人大代表而不得，于是問“代表去哪了”。代表聯系人民群眾并非“單行道”，也要讓群眾知道代表在哪里，方便群眾反映有關情況和訴求。征求意見過程中，有部分區、縣、鄉、鎮人大同志反映，一些代表的基本信息未公開或發生變化后未及時告知，難以聯系邀請參加活動。草案針對這些問題增設了有關規定。完善代表接受監督的有關規范，既是增強代表職務意識、提高代表履職水平的必然要求，也是建立代表聯系群眾約束機制的必由之路。2010年全國人大常委會修改通過的《代表法》增加了一個章節專述對代表的監督，其中對直接選舉產生的代表采取向原選區選民報告履職情況的方式主動接受監督已有明確規定。目前本市部分區、縣人大常委會探索安排市人大代表向原選舉單位報告履職情況，已經取得一些實踐經驗，有的已經建立相關制度。結合本市工作實際，草案規定，市人民代表大會代表根據原選舉單位的人民代表大會常務委員會的統一安排，以適當方式向原選舉單位報告履職情況，每屆不少于一次。區、縣、鄉、鎮人民代表大會代表應當以適當方式向原選區選民報告履職情況，每屆不少于一次。草案還新增一條，規定市、區、縣人民代表大會常務委員會，鄉、鎮人民代表大會應當建立本級人民代表大會代表履職情況登記制度。本市各級人民代表大會代表參加履職活動的情況，應當向原選舉單位或者原選區選民公開。這一工作在市和各區縣人大常委會以及各鄉鎮人大都已有實踐經驗。完善代表履職情況登記制度，既有利于對代表履職和代表工作進行綜合分析，也為代表報告履職情況打好基礎。