穩步推進全口徑預決算審查監督

日前，閔行區人大工作研究會、復旦大學選舉與人大制度研究中心、華東師范大學政治學系共同舉辦了關于“推進全口徑預決算監督”的專題研討會。財政部財政科學研究所陳穗紅研究員、上海財經大學蔣洪教授、上海市人大常委會研究室汪聞生博士、國家會計學院趙敏副教授、華東師范大學王逸帥博士先后作主題發言，復旦大學浦興祖教授作總結點評。閔行區人大、政府有關領導和部分人大代表、專家學者參加會議。

與會人員圍繞如何深化對全口徑預決算審查監督的認識，以及人大如何有效推進全口徑預決算審查監督等問題，從不同角度提出了思考、見解和建議。現將有關情況綜述如下。

一、關于對全口徑預決算監督的認識

對新形勢下推進全口徑預決算審查監督工作的認識。十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標。推進財稅體制改革、建立現代財政制度是實現這一目標的重要內容之一。財政制度涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方等各種關系以及經濟、政治、生態、社會建設的各個方面。很多現實問題，如經濟轉型、收入分配等，都與當前財政制度體系存在的缺陷有關，這些問題必須通過深化改革來解決。現代政府預算制度是現代財政制度的基礎。預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容。從這個意義上講，人大加強全口徑預決算審查監督，是落實十八屆三中全會精神的要求。在中央的決策部署很清晰的情況下，人大的預決算審查監督可以做得更多一點、更深一點、更硬一點。

關于全口徑預決算監督的內涵和外延。談到全口徑預決算審查監督，標志性的做法就是“四本賬”——政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算全部提交人大審查監督。但是，全口徑預決算審查監督的深度和廣度不止于此，而是要把政府的全部收支都納入預算體系。如何理解“政府的全部收支”？涉及兩個關鍵詞。一個是“政府的”。政府可以作狹義的解釋，也可以作廣義的解釋。比如，可以是政府及其所屬的各個行政機關，寬泛一點包括事業單位，再寬泛一點甚至包括經營性機構。第二個是“全部收支”。應當是所有單位的公共收入、支出、資產、負債都納入預算報告和監督體系，至于采取哪一種方式，可以根據具體情況處理。總之，全口徑預決算審查監督應當是各級政府及其機關、事業單位、經營性機構的所有收入、支出、資產和負債必須全部納入預算管理并接受人大審查監督。

二、關于預算改革與人大面臨的機遇和挑戰

結合預算法的修改，與會專家談到了財政預算改革的主要方向及對人大帶來的機遇和挑戰。主要表現在以下幾個方面：

1、完善政府預算體系，積極推進預算公開。要建立預算編制的標準體系，全口徑預算要處理好專戶資金、政府性基金、國有資本經營預算與公共預算之間的統籌問題。要細化預算公開內容，沒有預算的公開透明就談不上現代財政制度。

2、建立跨年度預算平衡機制。過去預算的審核、控制，是預算收支盡可能平衡，甚至規定地方政府必須平衡。但實踐證明，這不符合經濟規律。在經濟波動時，如果拘泥于平衡，會影響經濟和社會的發展。今后的改革方向，是由單純的控制平衡、控制赤字，向支出預算拓展，也就是要更加重視支出政策的內容和重點。新預算法提出要編制三年滾動財政規劃，這是保持財政可持續性的一項非常重要的改革。財政向民生傾斜，一個很重要的特點就是剛性支出，只能升不能降。這在財政快速增長的時候是沒有問題的，但當增速降低時，就涉及可持續的問題。因此要編制中期的三年滾動財政規劃，提前預測。年度預算要與三年滾動財政規劃相銜接。

3、清理規范重點支出掛鉤機制。過去有許多重點支出與經濟增長是掛鉤的。但實施多年后，帶來一個問題，這些掛鉤機制造成財政支出結構的僵化。據財政部2012年統計，七項掛鉤支出，占全國財政支出的48%，加大了政府統籌安排的難度，造成資金投入的低效。比如，現在有的地方，教育方面的錢花不完。

4、完善財政轉移支付。要建立一般性轉移支付的穩定增長機制，地方政府會有更多的自主支配權。

5、加強預算執行管理，提高預算執行績效。過去以項目支出為重點，今后要擴展到部門整體支出和政策評價。把評價結果作為調整支出結構、完善財政政策、科學安排預算的重要依據。

6、完善政府性債務管理體系。目前地方政府債務風險雖總體可控，但大多數債務未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，局部存風險隱患。按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法進行了規范，從法律上解決地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還等問題。

7、建立權責發生制的財務報告制度。財務報告要全面反映政府的全部家底，反映償債能力和負債水平。這項工作從2010年開始在一些地方試編，2012、2013年在全部省級政府試行，上海等地已經推進到區縣一級。2016年開始試點，建立正式的制度。

8、全面規范稅收優惠政策。以前有很多優惠政策，影響了市場的公平和統一，因此在下一步改革中要進行清理和規范。

上述改革內容與加強人大預算審查監督有很大的關系。首先，這些改革為加強人大審查監督提供了有利條件，如提供了更多、更透明的信息。另一方面，對人大預決算審查監督提出了更高的要求。如預算審查的重點由平衡、赤字規模向支出預算和政策拓展，就要對支出預算的背景情況有更多的了解。中期預算規劃可以使人大看到現有政策對今后預算的影響，對批準年度預算提供了更多信息，但中期預算規劃與年度預算如何銜接、如何約束？政府提供權責發生制的財務報告后，需要人大審查，這也為人大審查年度預算提供了更多信息，等等。但如何運用好這些信息，做好預算審查工作，是人大面臨的新課題。

三、關于提升人大的審查監督能力

強化專門力量。預算管理的趨勢是越來越專門化，技術性會加強。在我國，人大代表都是兼職的，不像國外的議員有助手、有經費，因此，讓每個代表都看得懂政府的各種預算報表和報告是不現實的。人大應當著眼于提升自身的審查監督能力。當前，比較可行的辦法就是在人大設立預算審查監督委員會或預算工委之類的專門機構，并充實其人員和力量。

加強內部整合。在人大內部，預算審查監督也不能僅靠預算工委或財經工委一個部門來承擔，而是要形成整體合力。人大的各個工作機構應當根據各自的分工，加強內部統籌協調，把“議事”和“議財”結合起來，共同做好預算審查監督工作。

善于借力。一是要借用審計部門的力量，對審計的重點、內容等提出要求，結合審計報告來審查預決算報告。二是要建立預算監督的專家咨詢制度，借用專家的力量來提高審查監督能力。三是要督促政府做好預決算信息的公開，同時通過公開聽證會等形式，借用社會公眾的力量來加強預決算審查監督。

四、關于全口徑預決算審查監督的實現路徑

把握節奏。預算管理體制的改革需要一個過程，人大全口徑預決算的審查監督需要根據預算改革的進程、人大自身的能力穩步有序推進。比如，先在形式上要求政府把“四本賬”全部提交人大審查，形成全口徑預決算審查監督的架構，再逐步對“四本賬”的內容和細化程度提出要求。根據改革的進展情況，一些內容可以先向人大常委會主任會議報告，相對成熟后再提交常委會會議審議，最后再向人代會報告。對于預算編制過程的提前介入、預決算審查的深化、預算績效的評估等工作，可以根據情況逐步縱深推進。

突出重點。一是要更加注重對項目支出的審查監督。基本支出彈性相對較小，而項目支出，尤其是政府重大投資項目是形成政府重大資產和負債的載體。二是要關注政府性基金預算和債務。政府性基金種類多、金額大、細化程度不夠，是當前預算監督的薄弱環節。將來政府舉債一定會陽光化、透明化，如果政府的舉債沒有受到約束、比較自由的話，就容易出現問題，人大應當加強監督。三是對國有資本經營性預算的監督。國有資本經營性預算是國家從出資人的角度對存量資本和增量收入的預算。目前只是把收益列為預算。國家作為出資人，取得了利潤和資產，同時也產生了債務。人大還沒有對大量國有企業進行全口徑預算的監督。四是對預算支出績效的監督。閔行在這方面進行了一些探索，如預算項目績效的前評價、中評估、后評估，人大從參與前評價，到審議中評估、后評估報告等。今后，還可以探索對部門的整體預算支出績效進行監督。

做實預算初審。國外議會對預算的審查一般要花幾個月甚至更長時間，我國各級人民代表大會會議的會期短、內容多，因此，在大會期間對預算進行充分審查是不現實的。對預決算的審查監督，重點應放在人民代表大會會議召開之前的初審階段，由人大常委會來主導。人大常委會可以由財經工委或預算工委牽頭，統籌協調各個機構的力量，在初審階段對預算草案進行分工調查，分組審議。人大常委會還可以公開聽證會、調研座談會等形式，借助人大代表、專家和社會公眾的力量，對預算草案進行實質性的審查，為人民代表大會會議期間的審查批準做好充分準備。（根據研討會會議記錄歸納整理，未經發言人本人審閱。） （周行君，閔行區人大常委會研究室副主任，閔行區人大工作研究會副秘書長；王逸帥，華東師范大學政治學系教師，政治學博士）