非核心功能疏解的豐臺實驗

4月29日，北京新興際華集團將“醫藥級碳酸氫鈉”生產項目整體轉移至河北邯鄲成立新興凌云醫藥化工有限公司;9月28日，保定白溝大紅門國際服裝城正式開業，600家大紅門商戶開門迎客，自中央提出調整疏解首都非核心功能以來，豐臺區的產業轉移在北京可謂風頭無二。

紛繁復雜的非首都核心功能調整疏解知易行難，這個被視為緩解首都人口、資源、環境矛盾城市病的突破口，確實是一個長期故事。今年以來，北京市區政府紛紛出臺新增產業禁止和限制目錄，試圖在產業增量上聚焦核心功能，但短期內針對非核心功能的產業存量調整疏解，可講的精彩故事仍然十分有限，從豐臺的案例入手，或許能梳理出一個非核心功能向外疏解的邏輯。

企業“出走”市場說了算

在年初的市委十一屆五次全會上，郭金龍書記強調北京要處理好“舍”與“得”的關系，克服“舍不得”的思想，對不符合首都城市戰略定位要求的產業要有所不為，下決心“舍”，痛下決心、壯士斷腕，堅決把一般性產業特別是帶有污染性質的產業清理出去。

這相當于一個交底，就是非首都核心職能的產業發展，今后將不可能再從北京立足了，只能被壓縮和疏解到周邊省市。

北京凌云公司有意無意間踩準了政府的步點，由于其生產碳酸氫鈉的主要原料二氧化碳氣體曾長期源于首鋼建材化工廠的生產排放，自首鋼搬遷后，凌云公司便在豐臺失去了配套功能，原料、運輸成本逐年增加，近年來，確立新的替代基地已是關乎企業生死存亡的大事。

而進入凌云公司外遷視野的邯鄲市武安地區，作為鋼鐵冶金行業的聚集地，是二氧化碳排放的集中區域，通過搭建管道，利用同屬新興際華集團的新興鑄管股份公司排放的二氧化碳作為工業生產原料，同時收集利用鋼鐵冶煉過程中產生的余熱、蒸汽冷凝水，可大大降低企業的生產成本。另外，河北省沙河市是中國純堿的集散地，還可降低凌云公司另一原料純堿的采購和運輸成本。

也就是說，事實上即便沒有非首都核心功能調整疏解，凌云公司出于自身發展也有可能外遷邯鄲武安，只不過速度有可能不會這么快。

“非首都核心功能調整疏解已是大勢所趨，企業其實比政府更敏感。”豐臺區發改委副主任孫睿告訴記者，四年之前，豐臺區就曾推動過大紅門地區批發市場的外遷，但由于缺乏今天這樣的大環境，響應著廖廖，政府又無法強推，最終也就不了了之。

如今在京津冀協同發展上升為國家戰略的背景下，諸如區域性批發市場這些非首都核心功能向周邊疏解已是不可逆轉。今年3月份以來，豐臺區再次將大紅門地區的區域性倉儲批發功能疏解確立為重點，豐臺區委、區政府連續赴大紅門地區進行密集調研，開展了承接地考察、對接推介、推動疏解、引導升級、共促發展、宣傳引導等一系列非首都核心功能疏解的工作。7月，豐臺區成立了大紅門地區功能疏解指揮部，由主管副區長掛帥，統籌推進大紅門地區市場調整疏解工作。

在這期間的5月8日，豐臺區政府與保定白溝簽訂促進大紅門批發業轉移的戰略協議。

但企業的產業轉移速度比政府的動作還要快，在豐臺區政府與保定達成協議的一周后，大紅門的8家主力市場經過多輪考察后，并未與政府的腳步亦步亦趨，而是自主簽約進駐了廊坊永清。

而這在孫睿看來恰恰是市場在發揮產業轉移的決定性作用，“政府搭臺讓企業唱戲，但企業自身也會搭一些平臺。”孫睿說，現在政府和企業一起搭臺，可以讓市場多一些選擇，其實，在大紅門地區，行業商會的力量遠比政府強大，現在這些商戶已經意識到向外疏解轉移既然已是早晚的事，本來就是市場行為，但現在轉一方面能找到更加符合企業發展的承接地，并能向兩地政府爭取更多的政策支持，另一方面先期入駐還能在轉移承接地搶占一些發展先機。

既要有效市場，也要有為政府

在產業轉移的故事中，大家聽到耳朵起繭的是“讓‘市場之手’去發揮作用”，而對“行政之手”的干預卻褒貶不一，那是不是就意味著“行政之手”便可以撒手不管？

事實上，對于一個區域產業的集聚壯大，市場自發很難出現符合比較優勢、且有競爭優勢的產業，單靠“市場之手”顯然不太現實。

著名經濟學家林毅夫就曾指出，成功的國家和地區，產業發展一定是既要有效市場，又要有為政府。“中國任何一個區域具有競爭力產業集群的形成，都是政府積極招商引資發展起來的，招商引資的背后都有產業政策的支撐，真正因勢利導的產業政策，會幫助投資者解決交易成本高的問題，而且都取得了巨大成功。”

實際上，“行政之手”同樣不可或缺，只不過角色要從此前的“主導”變為“引導”。

“政府層面會制定一些調整疏解的原則、目錄、路徑等，去引導市場調整升級，但不會強制去推動。”孫睿說。而正是這種角色的轉換，才成就了豐臺區的非首都核心功能調整疏解成效一日千里。

在促進凌云公司外遷的過程中，豐臺區將原來區屬的該企業連同千余畝土地成建制無償劃轉給新興際華集團，成立了區級領導小組，與新興際華集團建立了定期溝通機制，協助解決企業搬遷以及職工平穩過渡中出現的問題。一方面積極幫助企業爭取市區產業結構調整資金等優惠政策，另一方面為企業搬遷后在原址發展應急產業爭取各方有利條件，解決搬遷后的升級發展問題。

對于大紅門地區的批發市場功能疏解，豐臺區借機提出了推進商貿服務業實現“四個轉型”：批發業務向零售業務轉型，市場管理模式向商場管理模式轉型，線下企業向線上企業轉型，傳統商貿業向電子商務轉型。

目前，豐臺區正加緊研究制定大紅門地區服裝產業發展指導目錄，細化服裝產業鏈主要環節及有關業態，引導大紅門地區批發市場轉出后實現發展升級。

頂層設計需更高層面統籌

在所有非首都核心功能調整疏解的陳述中，外界似乎都將各區縣出臺的產業禁止和限制目錄，或者負面清單等，理解為推動各區縣功能調整疏解的頂層設計，但卻對各區縣當前功能和產業的形成根源視而不見。

事實上，北京的區縣承載何種功能，最終形成某種功能和產業的集聚，單靠區縣自身的努力，基本上不太可能。而這些功能的調整疏解，也更不是一個區縣的產業指導目錄或者負面清單能夠解決。

宏觀布局層面，如北京市劃分了四類主體功能區，各主體功能區都有不同的功能定位，但各類功能區都包括幾個區縣，各區縣間的功能定位落實需要市級層面去統籌布局，否則難免會出現重復建設，而不同區縣間出身自身經濟發展的考慮，勢必會對優質資源進行爭奪，若避免這些區縣在北京內部出現競爭，也需要市級層面統籌考慮。

而微觀發展層面，即便某個區縣在功能疏解過程中，想拆除一個主干道上的路燈也不是想拆就拆，需要征得市政管委、市電力公司等各方面的同意，但這些細小的問題在外省市遠沒這么復雜。

在孫睿看來，北京各個區縣對自身發展和功能定位的調整，其實就像一個半封閉的環，很多事情區縣努力了，但還需要市里的支持。

實際上，首都功能調整疏解的頂層設計理應由市里甚至國家層面進行統籌，“調整疏解”不能簡單地理解為將非首都核心功能疏解到周邊，其中也包含著對核心功能在北京內部區縣間的調整。

而這些內部之間的功能調整，必須摒棄原有相互爭奪資源甚至惡性競爭的狹隘發展觀，要引導某一區縣承載全新的城市功能，需要為其配套一些特殊的產業政策。

仍以豐臺為例，北京市提出重點發展麗澤金融商務區，而麗澤金融商務區也已經納入到了中關村自主創新示范區豐臺科技園的政策范圍，已經事實上是科技與金融融合發展的重要體現，北京市若從頂層設計層面將麗澤金融商務區批準為科技與金融融合發展試驗區，通過特殊的產業政策，或者鼓勵其在產業融合方面先行先試，并引導一些相關的市級乃至國家級產業項目落戶，相對而言，麗澤疏解或承載北京科技創新功能的目標就更容易實現。