城市雨洪管理運營機制及政策研究綜述

【摘要】雨洪管理在減少城市內澇、凈化灰水、均衡地下水資源等方面具有明顯的優勢。為保證雨洪管理的有效實施，需要良好的機制和政策支持。然而我國雨洪管理機制和政策仍為空白，本文針對國內雨洪管理的這一現狀，介紹了美國、德國、日本、新西蘭的雨洪管理機制和政策，為我國雨洪管理機制建立提供借鑒。

【關鍵詞】 雨洪管理；機制；政策

1.背景

隨著城市內澇頻發，雨洪管理越來越受到重視。在雨洪管理實踐中，雨洪管理的可持續運轉需要有效的管理機制。同時，鼓勵性政策還可以加速雨洪管理的普及。因此，一套好的政策法規，可以規范和監督行業運作、保障項目維護、鼓勵公民參與，對城市城市雨洪管理機制的建立和完善起到積極的推動作用。

2.我國的雨洪管理機制建設

目前，我國的雨洪管理機制建設還很不完善，主要呈現如下幾個特點。一、缺乏專門的雨洪管理政策規范，現有的規定多散見于相關的政策和法律中。二、政策規范效力級別太低，其中大多數只是推薦性的建議而非法律，且缺乏具體的運行機制，（表1）。三、從現有的政策規范中涉及雨洪管理的內容上看，主要規定了技術層面上的要求，而在雨洪管理運營機制的層面上，對管理者、責任者，經費來源，信息支持，專業人員培訓等方面，都未做規定或詳述。

表1：我國現有雨洪管理政策規范

文件制定部門內容

《中華人民共和國水法》 全國人大“在水資源短缺的地區.鼓勵對雨水的收集、開發、利用”（第二十四條）

《中國節水技術政策大綱》發改委

科技部

水利部

建設部

農業部“推廣城區雨水集蓄回灌技術、直接利用技術、環境生態利用技術”

《全國生態環境建設規劃》 環保部大力發展雨水集流節水灌溉，推廣普及旱作農業技術。

《關于加強重點湖泊水環境保護工作的意見》環保部

發改委

財政部

建設部

水利部“加強配套管網建設，改造或完善排水管網雨污分流體系。嚴格執行城市排水許可機制，加強對排入管網污水的水質監管。”

《小城鎮建設技術政策》科技部

建設部“小城鎮排水管網一般宜優先選擇分流制；對于經濟力量較薄弱的小城鎮，近期可采用不完全分流制，有條件時過渡到分流制”

3.國外雨洪管理運營機制

美國、德國、日本、新西蘭都建立了先進的雨洪管理體制，分別在政策法規、部門運營、經濟補助和數據庫建立方面取得了突出成就，具有借鑒意義。

3.1美國的雨洪管理機制

美國的雨水調蓄及利用實踐是由聯邦政府積極推進的，比較成功的措施是國家排放污染物消除制度（National Pollutant Discharge Elimination System）、最佳管理實踐（Best Management Practice）和低影響開發策略（Low Impact Development）。[1]

《清潔水法是美國水資源管理的綜合法律。清潔水法原名聯邦水污染控制法案，頒布于1948年。根據這項法律，美國建立了國家污染物排放削減制度，在技術方法上采取最佳管理實踐和低影響開發。國家污染物排放削減制度要求要求市政分流制暴雨管道系統的所有者或經營者必須獲取NPDES許可證，根據許可證的要求采取相應的污染源控制措施。[2]最佳管理實踐就是“特定條件下用作控制雨水徑流量和改善雨水徑流水質的技術、措施和工程設施的最有效方式”，包含六個方面：公眾教育、公眾參與、非法排放檢測和消除、施工現場雨水徑流控制、新建和重建后雨水管理、污染防治及家庭管理。[3]低影響開發雨洪管理策略其設計思路就是通過采用各種分散、小型、多樣、本地化的技術以模擬場地開發前的水文狀況，盡量減少開發場地的不透水面積，對暴雨產生的徑流實施小規模的源頭控制。[4]

3.2德國雨洪管理運營機制

法律手段。德國的聯邦水法、建設法規和地區法規要求加強對自然環境的保護和水的可持續利用 [8]。此外，受到污染的降水必須經處理達標后方可排放[9]。聯邦水法的政策導向為： 優化生態環境， 保持生態平衡。法規規定：新建或改建的開發區，開發后的徑流量不能超過開發前的徑流量[10]。

經濟手段。在德國，雨水排放費和污水排放費用一樣高，通常是自來水費的1.5倍左右。在1986年的水法中，提出“每個用戶都有義務節約用水， 以保證水供應總量的平衡”，到了1996年， 其補充條款中增加了“水的可持續利用”的理念， 強調“為了保證水的利用效率， 要避免排水量增加”， 即“排水量零增長”[8]若用戶實施了雨水利用技術，國家將不再對用戶征收雨水排放費。例如，從2001年開始，德國漢諾威市開始征收雨水排放費。該市規定，建筑房屋、硬化地面因雨水不能滲入地下而流入城市雨水管網，需要交納雨水排放費。雨水費按此房屋和硬化地面的面積計算，目前費用為0.63歐元/平方米·年。如果建筑房屋的雨水可以完全滲入地下的話，就可以免征雨水費。在新建工業、商業及居民小區之前，廠房、住宅、花園等均要設計雨水利用裝置。沒有雨水利用裝置，政府將征收占建筑物造價2%的雨水排放費，此項資金主要用于雨水項目的投資補貼，以鼓勵雨水利用項目的建設。對于能主動收集使用雨水的住戶，政府每年給予1500歐元的“雨水利用補助”。德國廢水納稅法中規定，如果來自固定面積的雨水不是由公共排水道排放，固定面積大于1公頃時，要以每公頃18個有害單位來計算納稅，每個有害單位的年稅率約為35歐元。雨水排放費（稅）的征收有力地促進了雨水處置和利用方式的轉變 [2]。

管理手段。德國對包括雨水在內的所有水資源由水務局統一管理，并以市場經濟的模式運作， 接受社會的監督[7]。

3.3日本雨水管理政策

早在1980年，日本建設省就開始推行雨水貯留滲透計劃。采用雨水貯留滲透計劃， [8]。日本政府于1992年頒布了“第二代城市排水總體規劃”，正式將雨水滲溝、滲塘及透水地面作為城市總體規劃的組成部分，此外日本還建立了補貼、基金等經濟制度[12]。

在經濟上，日本東京墨田區設立了雨水補助金制度。補助對象是在墨田區內設置利用雨水的儲存裝置的單位和居民（不包括國家單位，地方機關河其他公共團體）。

表3：補助金種類和內容

補助金類型儲水容量補助額度補助限額

地下儲雨裝置有效容量5 m3以上4萬日元/m3100萬日元

中型儲雨裝置0.5 m3以上的儲雨量①玻璃鋼，塑料和鋼制品：12萬日元/m3②高密度聚乙烯制品4.5萬日元/m330萬日元

小型儲雨裝置小于0.5 m3的儲雨量儲雨罐的價格的50%（價格中不包括工程費和消費稅）2.5萬日元

日本實施的雨水貯留滲透計劃得到了民間企業的支持。1988年成立的“日本雨水貯留滲透技術協會”， 1995年8月1日在墨田區東京“雨水市民協會”，此后，在全國陸續成立了各地的雨水市民協會[9]。此外，日本還在積極擴大對其他阿拉伯國家的雨水出口[8]。這些計劃、規劃和非政府性的組織為日本城市雨水資源的控制及利用奠定了法規基礎， 保障了雨水資源化的實施10]。

3.4 新西蘭雨洪管理機制

新西蘭奧克蘭雨洪管理部統一維護該地區的整個公共雨洪系統。雨洪管理部設置了雨洪規劃處、基建處、運營管理處、公眾教育組、技術服務組、雨洪監督組、雨洪資產管理組，全方位對雨洪進行管理 [13]。其中，（1）公眾教育組（Community Service and PublicEducation）。該組的主要職能是： 第一，組織、準備對公眾的宣傳材料； 第二，協助參與當地中小學的一些與雨水有關的環保活動； 第三，為當地居民保護、恢復或改善城市河流提供咨詢或幫助。（2）技術服務組（Technical Services）。該組主要由原奧克蘭大區政府的雨洪技術服務組構成，組員大多是有實踐經驗的研究人員。它的主要功能是為雨洪管理部及市政府其他部門提供雨洪管理方面的技術支持。（3）雨洪監督組。奧克蘭雨洪管理部擁有近3000個雨洪排放許可證（Stormwater Discharge Consents）。（4）雨洪資產管理組（Asset Management）。雨洪資產管理是雨洪管理的一個重要組成部分。該組的主要功能是準備奧克蘭政府的雨洪資產管理計劃（Stormwater Asset Management Plan），領導協調雨洪資產管理軟件的選擇、應用和技術服務等。同時，該部門還與道路、交通、園林、給排水、規劃、執法等部門簽訂服務水平協議，與有關部門成立專門工作小組，設立專職的雨洪對外聯絡官，設立專職的雨洪審批工程師。

3.4.2建立雨洪管理數據庫

原北岸市政府建立了一個基于GIS系統的雨洪問題數據庫[14]。好處是：（1）所有問題都被集中存放在一個系統中，為后續的研究、決策、工程建設及管理等提供了有效的基礎數據和資料；（2）便于以整個流域或分流域為基礎考慮和解決問題；（3）易于綜合整治；（4）有助于發現新的問題和新的解決方案。

4.結語

對比各個國家的雨洪管理機制可以發現，每個國家都有各自的優點供我國借鑒：

美國有一部完整的法律——清潔水法，對水資源進行綜合管理。由此衍生出的國家污染物排放制度和“最佳管理實踐”以及低影響開發機制，為法律的實施提供了制度和技術上的支持。

德國雨洪管理的特點統一的管理部門和嚴格的雨水排放收費政策。嚴格的雨水排放收費政策，加強了雨水下滲，提高了雨水的利用效率。

在日本，國家將雨洪管理納入了城市總體排水規劃。日本還在全國各地成立了雨水市民會，促進了雨水收集設施在民間的普及。

新西蘭在雨洪管理方面強調整個政府部門的參與和各部門之間的精細分工與合作，更具有借鑒意義的是建立基于GIS的雨洪管理數據庫，為雨洪管理的有效實施提供了保障。

以上經驗在我國具有高度的可操作性，完善雨洪管理機制，在全國范圍內進一步加強綠色基礎設施的政策和機制建設。

參考文獻：

[1]車伍， 呂放放， 李俊奇， 等. 發達國家典型雨洪管理體系及啟示[J]. 中國給水排水， 2009， 25（20）： 12-17.

[2]李俊奇 劉洋 車伍. 發達國家雨水管理機制及政策[J].城鄉建設，2011（8）

[3]U.S. EPA. Storm Water Pollution Program[R/OL]，2008. [2009-01-29].http：//cfpub.epa.gov/npdes/stormwater/menuofbmps/index.cfm

[4]Low Impact Development Overview and Examples， [R/OL]. http：//water.epa.gov/polwaste/green/index.cfm

[5]鄭興，周孝德， 計冰昕.德國的雨水管理及其技術措施[J].中國給水排水，2005（2），104-106

[6]丁躍元.德國雨水利用技術[J]，北京水利.2002（6），38—40

[7]程 江，徐啟新，楊 凱，劉蘭嵐，范群杰.國外城市雨水資源利用管理體系的比較及啟示[J].中國給水排水，2007（6），68—72

[8]2001年7月5日摘自《大河報》

[9]劉延愷.東京墨田區雨水利用及其補助金制度[J]，北京水利，2005（6），44—46

[10]車伍，Frank Tian，張雅君，李俊奇.奧克蘭現代雨洪管理介紹（ 二）—模擬分析及綜合管理[J]，給水排水，2012（8），28—36