農民增收最大潛力在制度公平

張天佐

2013年全國農民收入增長實現了“十連快”，向著完成黨的十八大確定的收入倍增目標又邁進了堅實一步。但當前城鄉居民收入差距過大問題仍未扭轉，農村內部收入失衡問題日益突出，農民增收長效機制尚未建立。現階段，要實現農民收入快速增長，必須在制度創新上下功夫，徹底破除城鄉二元結構下的制度不公平問題。

1.農民收入問題的“四大差距”

2004年以來，農民收入擺脫了持續徘徊局面。農民人均純收入由2003年的2622元增加到2013年的8896元，年均實際增長8.9%，遠遠超過之前10年4.7%的年均增速。但在此背后，被平均數所掩蓋的收入分配失衡問題日漸凸顯。

一是城鄉居民收入絕對差距持續擴大。城鄉居民收入絕對差距由2004年的6486元升至2013年的18059元，連創新高。越是經濟欠發達之地，城鄉居民收入差距越大。

二是區域間農民收入差距逐漸拉大。近年來，欠發達地區與發達地區的絕對差距仍在持續擴大。2004年，最高的上海市最低的甘肅省農民人均純收入相對差距為4.17倍，絕對差距為6268元;2013年，二者的相對差距雖然下降到3.76倍，但絕對差距擴大到14100元。

三是農村內部收入差距日益明顯。隨著農村市場化改革的深入以及農民分工分業的深化，農民之間收入差距也在逐步擴大。2013年，有60%的農戶收入沒有達到全國平均水平，低收入農戶人均純收入僅為高收入農戶的12%左右。

四是農民行業間收入差距日趨突出。從近年來主要收入來源的變動趨勢看，農業對農民增收的貢獻持續下降，工資性收入對農民增收的貢獻較快上升。2004～2013年，農業收入占農民人均純收入的比重由47.6%持續下降到31.8%，增收貢獻率由64.4%下降到10.8%;工資性收入占農民人均純收入的比重由34.0%上升到45.2%，增收貢獻率由25.5%提高到58.9%。務農農民特別是種糧農民增收問題將越來越突出。

2.農民增收的潛力分析

改革開放以來，農民增收渠道逐漸多元化，這為促進農民增收提供了更堅實的基礎。在新階段，隨著外部環境條件的改變，不同渠道的增收作用也發生了很大變化，農民增收格局到了積極調整的重要節點具體表現在以下三方面：

第一，家庭經營收入增長空間變窄。2013年，農民家庭經營純收入占比已經降至42.6%，其中第一產業收入占3/4，農業收入對于家庭經營收入增長起決定性作用，而農業對農民增收的貢獻已經趨于弱化。此外，農產品市場價格漲幅將依然有限。

第二，工資性收入增長短期受限較多。當前我國經濟潛在增長率下調，平穩增長漸成常態。近年來經濟增速平穩回落，2011年開始低于兩位數，2012年和2013年分別為7.8%和7.7%。外出農民工月均收入增長率也從2010年和2011年的20%左右，下降到近兩年的14%以下。

轉移性收入和財產性收入增長空間很大。2004年以來，國家強農惠農富農政策密集出臺，一系列含金量較高的補貼補助政策付諸實施，農民得到的轉移性收入絕對數量和占農民人均純收入比重都增加較快，成為農民增收的一大亮點。同時，隨著農村改革不斷深化，農民的土地、房屋等財產更多地參與收入分配，農村的社區合作、股份合作快速發展，征地補償標準逐步提高，農民的財產性收入增長很快，一些發達地區農民的財產性收入占到1/3以上。

3.影響農民增收的制度障礙

改革開放以來，社會主義市場經濟體制逐步完善，農業市場化進程不斷加快，“三農”政策支持力度持續加大，農村發展體制機制日趨健全，農民增收政策環境總體向好。但總體上看，制度不公平仍然是制約現階段農民收入增長的主要因素，主要表現在四個方面：

第一，農村土地征收制度不合理。土地是農民的衣食之源、生存之本，也是農民最重要的財產之一。在以權利二元、政府壟斷、非市場配置和管經合一為特征的不合理村土農地征收制度下，由于征地范圍寬、補償標準低等原因，農民無法公平分享土地增值收益。有學者估計，改革開放以來國家從農村征收了1億多畝耕地，若按平均每畝農民損失10萬元計算，農民的土地貢獻高達10多萬億元。

第二，城鄉平等就業制度不到位。改革開放以來，農村勞動力外出就業政策逐步放寬，特別是上世紀90年代以來農民工外出打工成為潮流。近幾年，農村勞動力轉移進入“劉易斯轉折區間”，農民工供求形勢趨于緊張，農民工勞動權益得到有效維護，工資有穩步提高。但受戶籍制度等影響，農民工外出務工沒有獲得過完全平等的就業環境，被歧視、“同工不同酬”問題依然突出。

第三，城鄉社保制度不平等。從城鄉對比看，由于相關制度不統一、不平等，農村基本公共服務在領域、范圍、質量上與城鎮都有較大差距，農村享受的公共財政資源嚴重不足，醫保、低保、養老等社會保障水平大大低于城市。2012年，全國農村低保平均標準為172元，城鎮則為330元;城鎮居民人均基本醫療保險基金支出為900多元，新型農村合作醫療人均補助則為240元;城鎮職工年人均養老保險金支出為5100多元，新型農村社會養老保險年人均財政補助還不足千元。

第四，相關法律法規不完善。經濟主體應該擁有相應的財產處置權，然而由于農村財產處置的相關法律法規很不完善，農村生產要素市場發育不足，嚴重抑制了農民財產性收入的增長。土地、房屋、牲畜、農作物等是農民的重要財產，但其財產權能并不完整。絕大部分地區農民無法通過農房、農地、牲畜、農作物獲得抵押貸款，其財產功能發揮還受到較大約束，在很大程度上影響其生產活動的正常開展和收入的快速增長。

4.創新制度的政策建議

促進農民增收，除了要穩定發展農業和國民經濟，健全和完善農業支持保護制度，更重要的制度創新還體現在以下四個方面：

第一，要完善農村土地制度，充分尊重農民平等市場主體地位。一是深化征地制度改革。制定“公共利益征地否定式目錄”，盈利性目的用地不得征收，保證農民在征地方面各項權利，規范征地程序，大幅度提高征地補償標準。二是落實集體經營性建設用地入市流轉政策。改變土地政策二元分割格局，實行集體土地和國有土地“同地、同權、同價”。

第二，要消除就業創業的制度障礙，加強農民工勞動權益保障。一是消除勞動力流動的限制和歧視，保障農民工同工同酬，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，提高農業轉移人口的勞動參與率。二是完善最低工資制度，推廣工資集體協商制度，讓工資基本反映勞動生產率、經濟發展和物價水平的變化，統籌兼顧擴大就業和增加收入目標。此外，還要消除投資體制障礙，促進民營經濟和中小企業發展，以利于農民就業增收。

第三，要推進城鄉基本公共服務均等化，提高農民增收的數量和質量。一是健全農村基本公共服務制度框架，逐步提高農村基本公共服務的標準和保障水平。二是推動城鄉制度銜接，加快城鄉基本公共服務一體化，加強規劃，以服務人口、服務半徑為基本依據，打破城鄉界限，制定實施城鄉一體的基本公共服務設施配置和標準。三是重視對特殊區域和低收入群體的扶持，在農村低保、貧困地區發展、漁民轉產轉業、生態移民等方面，完善基本公共服務供給制度，探索建立特殊群體農民收入補貼制度。

第四，要修改完善相關法律法規，不斷釋放農民的財產性收入紅利。圍繞以下兩個方面，修改相關法律法規，加強對農民財產的物權化保護：一是探索建立土地承包權、經營權分離的有效辦法，健全農村土地流轉市場。二是深化農村產權制度改革，建立農村產權交易市場，發展農民股份合作、專業合作等，試點農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。此外，要健全完善農村金融市場，增加農民投資渠道，創造條件增加農民的財產性收入。■

（原載《農民日報》， 作者系農業部產業政策與法規司司長）