農民增收最大潛力在制度公平

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2013年全國農民收入增長實現(xiàn)了“十連快”，向著完成黨的十八大確定的收入倍增目標又邁進了堅實一步。但當前城鄉(xiāng)居民收入差距過大問題仍未扭轉，農村內部收入失衡問題日益突出，農民增收長效機制尚未建立。現(xiàn)階段，要實現(xiàn)農民收入快速增長，必須在制度創(chuàng)新上下功夫，徹底破除城鄉(xiāng)二元結構下的制度不公平問題。

1.農民收入問題的“四大差距”

2004年以來，農民收入擺脫了持續(xù)徘徊局面。農民人均純收入由2003年的2622元增加到2013年的8896元，年均實際增長8.9%，遠遠超過之前10年4.7%的年均增速。但在此背后，被平均數(shù)所掩蓋的收入分配失衡問題日漸凸顯。

一是城鄉(xiāng)居民收入絕對差距持續(xù)擴大。城鄉(xiāng)居民收入絕對差距由2004年的6486元升至2013年的18059元，連創(chuàng)新高。越是經(jīng)濟欠發(fā)達之地，城鄉(xiāng)居民收入差距越大。

二是區(qū)域間農民收入差距逐漸拉大。近年來，欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的絕對差距仍在持續(xù)擴大。2004年，最高的上海市最低的甘肅省農民人均純收入相對差距為4.17倍，絕對差距為6268元;2013年，二者的相對差距雖然下降到3.76倍，但絕對差距擴大到14100元。

三是農村內部收入差距日益明顯。隨著農村市場化改革的深入以及農民分工分業(yè)的深化，農民之間收入差距也在逐步擴大。2013年，有60%的農戶收入沒有達到全國平均水平，低收入農戶人均純收入僅為高收入農戶的12%左右。

四是農民行業(yè)間收入差距日趨突出。從近年來主要收入來源的變動趨勢看，農業(yè)對農民增收的貢獻持續(xù)下降，工資性收入對農民增收的貢獻較快上升。2004～2013年，農業(yè)收入占農民人均純收入的比重由47.6%持續(xù)下降到31.8%，增收貢獻率由64.4%下降到10.8%;工資性收入占農民人均純收入的比重由34.0%上升到45.2%，增收貢獻率由25.5%提高到58.9%。務農農民特別是種糧農民增收問題將越來越突出。

2.農民增收的潛力分析

改革開放以來，農民增收渠道逐漸多元化，這為促進農民增收提供了更堅實的基礎。在新階段，隨著外部環(huán)境條件的改變，不同渠道的增收作用也發(fā)生了很大變化，農民增收格局到了積極調整的重要節(jié)點具體表現(xiàn)在以下三方面：

第一，家庭經(jīng)營收入增長空間變窄。2013年，農民家庭經(jīng)營純收入占比已經(jīng)降至42.6%，其中第一產業(yè)收入占3/4，農業(yè)收入對于家庭經(jīng)營收入增長起決定性作用，而農業(yè)對農民增收的貢獻已經(jīng)趨于弱化。此外，農產品市場價格漲幅將依然有限。

第二，工資性收入增長短期受限較多。當前我國經(jīng)濟潛在增長率下調，平穩(wěn)增長漸成常態(tài)。近年來經(jīng)濟增速平穩(wěn)回落，2011年開始低于兩位數(shù)，2012年和2013年分別為7.8%和7.7%。外出農民工月均收入增長率也從2010年和2011年的20%左右，下降到近兩年的14%以下。

轉移性收入和財產性收入增長空間很大。2004年以來，國家強農惠農富農政策密集出臺，一系列含金量較高的補貼補助政策付諸實施，農民得到的轉移性收入絕對數(shù)量和占農民人均純收入比重都增加較快，成為農民增收的一大亮點。同時，隨著農村改革不斷深化，農民的土地、房屋等財產更多地參與收入分配，農村的社區(qū)合作、股份合作快速發(fā)展，征地補償標準逐步提高，農民的財產性收入增長很快，一些發(fā)達地區(qū)農民的財產性收入占到1/3以上。

3.影響農民增收的制度障礙

改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善，農業(yè)市場化進程不斷加快，“三農”政策支持力度持續(xù)加大，農村發(fā)展體制機制日趨健全，農民增收政策環(huán)境總體向好。但總體上看，制度不公平仍然是制約現(xiàn)階段農民收入增長的主要因素，主要表現(xiàn)在四個方面：

第一，農村土地征收制度不合理。土地是農民的衣食之源、生存之本，也是農民最重要的財產之一。在以權利二元、政府壟斷、非市場配置和管經(jīng)合一為特征的不合理村土農地征收制度下，由于征地范圍寬、補償標準低等原因，農民無法公平分享土地增值收益。有學者估計，改革開放以來國家從農村征收了1億多畝耕地，若按平均每畝農民損失10萬元計算，農民的土地貢獻高達10多萬億元。

第二，城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度不到位。改革開放以來，農村勞動力外出就業(yè)政策逐步放寬，特別是上世紀90年代以來農民工外出打工成為潮流。近幾年，農村勞動力轉移進入“劉易斯轉折區(qū)間”，農民工供求形勢趨于緊張，農民工勞動權益得到有效維護，工資有穩(wěn)步提高。但受戶籍制度等影響，農民工外出務工沒有獲得過完全平等的就業(yè)環(huán)境，被歧視、“同工不同酬”問題依然突出。

第三，城鄉(xiāng)社保制度不平等。從城鄉(xiāng)對比看，由于相關制度不統(tǒng)一、不平等，農村基本公共服務在領域、范圍、質量上與城鎮(zhèn)都有較大差距，農村享受的公共財政資源嚴重不足，醫(yī)保、低保、養(yǎng)老等社會保障水平大大低于城市。2012年，全國農村低保平均標準為172元，城鎮(zhèn)則為330元;城鎮(zhèn)居民人均基本醫(yī)療保險基金支出為900多元，新型農村合作醫(yī)療人均補助則為240元;城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老保險金支出為5100多元，新型農村社會養(yǎng)老保險年人均財政補助還不足千元。

第四，相關法律法規(guī)不完善。經(jīng)濟主體應該擁有相應的財產處置權，然而由于農村財產處置的相關法律法規(guī)很不完善，農村生產要素市場發(fā)育不足，嚴重抑制了農民財產性收入的增長。土地、房屋、牲畜、農作物等是農民的重要財產，但其財產權能并不完整。絕大部分地區(qū)農民無法通過農房、農地、牲畜、農作物獲得抵押貸款，其財產功能發(fā)揮還受到較大約束，在很大程度上影響其生產活動的正常開展和收入的快速增長。

4.創(chuàng)新制度的政策建議

促進農民增收，除了要穩(wěn)定發(fā)展農業(yè)和國民經(jīng)濟，健全和完善農業(yè)支持保護制度，更重要的制度創(chuàng)新還體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，要完善農村土地制度，充分尊重農民平等市場主體地位。一是深化征地制度改革。制定“公共利益征地否定式目錄”，盈利性目的用地不得征收，保證農民在征地方面各項權利，規(guī)范征地程序，大幅度提高征地補償標準。二是落實集體經(jīng)營性建設用地入市流轉政策。改變土地政策二元分割格局，實行集體土地和國有土地“同地、同權、同價”。

第二，要消除就業(yè)創(chuàng)業(yè)的制度障礙，加強農民工勞動權益保障。一是消除勞動力流動的限制和歧視，保障農民工同工同酬，推動城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，提高農業(yè)轉移人口的勞動參與率。二是完善最低工資制度，推廣工資集體協(xié)商制度，讓工資基本反映勞動生產率、經(jīng)濟發(fā)展和物價水平的變化，統(tǒng)籌兼顧擴大就業(yè)和增加收入目標。此外，還要消除投資體制障礙，促進民營經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展，以利于農民就業(yè)增收。

第三，要推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，提高農民增收的數(shù)量和質量。一是健全農村基本公共服務制度框架，逐步提高農村基本公共服務的標準和保障水平。二是推動城鄉(xiāng)制度銜接，加快城鄉(xiāng)基本公共服務一體化，加強規(guī)劃，以服務人口、服務半徑為基本依據(jù)，打破城鄉(xiāng)界限，制定實施城鄉(xiāng)一體的基本公共服務設施配置和標準。三是重視對特殊區(qū)域和低收入群體的扶持，在農村低保、貧困地區(qū)發(fā)展、漁民轉產轉業(yè)、生態(tài)移民等方面，完善基本公共服務供給制度，探索建立特殊群體農民收入補貼制度。

第四，要修改完善相關法律法規(guī)，不斷釋放農民的財產性收入紅利。圍繞以下兩個方面，修改相關法律法規(guī)，加強對農民財產的物權化保護：一是探索建立土地承包權、經(jīng)營權分離的有效辦法，健全農村土地流轉市場。二是深化農村產權制度改革，建立農村產權交易市場，發(fā)展農民股份合作、專業(yè)合作等，試點農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。此外，要健全完善農村金融市場，增加農民投資渠道，創(chuàng)造條件增加農民的財產性收入。■

（原載《農民日報》， 作者系農業(yè)部產業(yè)政策與法規(guī)司司長）