試論黨內法規與國家法律的銜接協調

摘 要：全面推進依法治國關鍵在黨，依法治國必先依法治黨。黨的十八屆四中全會強調提高管黨治黨的水平，必須注重黨內法規與國家法律的協調銜接，才能使法律規范體系和黨內法規體系日趨完備與完善。黨內法規的制定確保在國家法律規定的邊界內運行是推動黨內法規與國家法律互聯互動的前提和保障，重視國家法律的立法和黨內法規制度的銜接和協調，妥善解決黨內法規與國家法律沖突的事后排除，從而實現依法治國與依規治黨的有機統一。

關鍵詞：黨內法規;國家法律;銜接協調

十八屆四中全會提出，堅持黨的領導是全面推進依法治國的題中應有之義，黨既要依據憲法法律治國理政，又要依據黨內法規管黨治黨。黨內法規是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。形成完善的黨內法規體系，必須注重黨內法規同國家法律的銜接協調，才能不斷提高黨內法規的執行力，真正把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，實現依法治國基本方略同依法執政基本方式的統一，實現黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動的統一。

一、銜接協調的基礎：厘清黨內法規和國家法律的邊界

黨內法規與國家法律的區別。一是調整對象不同，黨內法規主要調整的是黨內關系和黨內生活，國家法律主要調整的是社會關系和社會秩序;二是制定機關和制定程序不同，黨內法規是由省級以上黨組織按照《中國共產黨黨內法規制定條例》規定的程序制定的，而國家法律是由全國人大及其常委會、國務院等根據《立法法》規定的程序制定的;三是適用范圍不同，黨內法規適用于黨組織和黨員，國家法律適用于一切公民、法人和其他組織;四是實施方式不同，黨內法規主要以黨的紀律作為實施保障，國家法律主要依靠國家強制力保證實施。

盡管黨內法規與國家法律存在上述明顯的不同，但二者是相輔相成、相互協調的。具體表現為：一是黨內法規體系和國家法律體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是我黨依法治國、依規治黨的重要遵循。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確闡明，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”[1]中國特色社會主義法治體系包括五大體系，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。黨內法規體系已被納入法治體系之內，成為五大體系之一。這說明黨內法規，是國家法律體系的重要組成部分。二是黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障，是國家法律的重要保障。黨內法規在條件成熟時可以經過法定程序上升為國家法律。三是黨內法規的制定與實施都要在國家憲法和法律范圍內開展，不能超越、逾越、凌駕于國家憲法和法律之外、之上。四是黨內法規要嚴于國家法律，從黨的先進性建設的角度來看，這是因為加入中國共產黨，成為中國共產黨這個執政黨組織的一員，就要模范遵守國家法律，按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己。

二、銜接協調的實現：黨內治理與法律治理緊密配合

十八屆四中全會提出“加強黨內法規制度建設”，強調“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。這種提法在黨的全會歷史上尚屬首次。它為今后一段時間內推進黨內法規制度體系建設規劃了一個“路線圖”。實現黨內法規同國家法律的銜接協調，必須注重黨內治理與法律治理緊密配合。

第一，在國家法律的立法方面體現與黨內法規的銜接協調。“國家法律在立法時，基于某些政治考慮，有的暫時沒有考慮對涉及政黨和中國共產黨的事項作出規定，這種情況在立法中較為多見……另外，黨內法規沒有規定的一些內容或事項，法律應預設銜接路徑。”[2]

第二，黨內法規也要積極與國家法律建立銜接協調。黨內法規的制定既要在形式上保證黨內法規“立法”項目的設計與國家法治建設的總體規劃和具體安排相協調，又要在內容上保證黨內法規與國家法律相對接。《中華人民共和國立法法》嚴格規定了全國人大及其常委會、國務院及其各部委、各省人民代表大會及其常委會和省級人民政府等立法主體的權限。《中國共產黨黨內法規制定條例》指出，中央紀律檢查委員會和中央各部門負責起草中央黨內法規，由中央辦公廳負責協調中央紀律檢查委員會和中央有關部門負責起草綜合性黨內法規，嚴格界定了黨內立法的權限和主體，使黨內法規的無權制定、越權制定、重復制定得以避免，確保黨內法規的嚴肅性和權威性得以彰顯。

黨內立法權力的行使邊界是黨內立法權限得以實施的前提和基礎。黨內立法的權限，必須是對國家立法權予以充分的尊重和維護的基礎上實施。國家立法確立的制度、只能由國家立法調整的事項以及必須由國家立法規范的行為，黨內立法應避免涉及或不能干涉更不能規定。在維護國家法律的權威性、嚴肅性的前提下才能確保黨內法規的權威性和穩定性。健全和完善黨內法規，逐步提高黨內法規制度的科學性和規范性，需根據國家立法經驗，健全和改善黨內立法審議表決機制、黨內法規制度立法后的評估機制、推進黨內法規制度備案審查和糾錯機制，以此來進一步提高黨內法規草案的審定質量。

第三，妥善處理黨內法規與國家法律的銜接問題，必須建立二者之間溝通協調的工作機制。黨內立法與國家立法在日常運行中存在交集，因此，在開展具體工作的過程中，很多重要問題需要經過雙方的協作、配合才能得以妥善解決。為此，黨內立法機關必須要加強與人大法規部門、政府法制部門的工作聯系，建立定期溝通、協調的工作程序、規則的有機聯系和有效運轉機制。對于黨內立法與國家立法工作中交叉重疊的重要問題，雙方必須通過相互協作、相互配合來解決：一要共同調查研究和論證需要黨內法規和國家法律雙重調整的重要立法問題。二要統籌規劃和正確運用黨內立法和國家立法兩種方式和手段。三要明確黨內法規與國家法律在黨的建設、社會事業領域的權責和分工，諸如如何有效推動黨政機關依法行使公共權力，各司其職、各負其責;如何規范和監督黨政領導干部的從政行為;如何推進黨風廉政建設等各方面的工作;等等。endprint

第四，整合黨內法規和國家法律。按照黨內法規和國家法律相整合的原則，將基層一些成熟的做法和經驗，上升為政策，成熟的并帶有普遍適用性的政策上升為黨內法規。條件成熟時，可以將黨內法規經過法定程序由國家立法機關制定成為國家法律。

三、銜接協調的保障：黨內法規與國家法律沖突的事后排除

建國后，尤其是改革開放以來，為了規范黨組織的工作活動和黨員行為，增強黨組織的凝聚力和創造力，我黨制定了大量的黨內法規和規范性文件，為黨組織工作的順利展開提供了重要制度保障。但黨內法規制度在一定程度上存在不適應、不協調、不銜接的問題：它們或者同憲法和法律以及黨的理論路線方針政策相抵觸、或者同黨章的規定相違背、或者滯后于實踐發展的需要、或者規章制度之間相互沖突……，針對黨內法規制度中存在的這些問題，為了順利推進黨內法規制度建設，維護黨內法規制度的嚴肅性和權威性，應建立黨內法規的違法審查、違法糾錯機制，并適時建立黨內法規違憲審查制度。

第一，建立黨內法規的違法審查、違法糾錯機制。多年來，一些地方“紅頭文件”的制定比較隨意的現象時有所見，干部群眾對此意見很大。特別是有些“紅頭文件”與黨的方針政策、法律法規不一致，甚至或者文件之間互相掣肘，嚴重損害了文件的嚴肅性和黨的權威性。因此，我黨對于不適應新形勢、新任務的陳舊法規適時提出既要修改和廢止，更要審查、修改和廢止與國家憲法法律相抵觸的黨內法規內容。2012年5月，中共中央印發《中國共產黨黨內法規制定條例》，提出了適時對黨內法規進行清理的要求。2012年6月，中央批準印發《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，開啟了黨的歷史上對黨內法規和規范性文件進行集中清理的先河。“通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規范黨組織工作、活動和黨員行為的中央黨內法規和規范性文件1178件。經過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續有效的487件，其中42件需適時進行修改”[3]。這次集中清理，為形成完善的黨內法規體系奠定了良好基礎，有利于加強黨內法規與國家法律的銜接協調，增強各級領導干部自覺在憲法和法律范圍內活動的意識，以依法執政帶動和促進依法治國，為依法治國提供可靠政治保證和有力制度保障。

為此，應該建立健全黨內法規即時清理機制。即時清理是一種制度化、規范化、常態化的清理機制，指在黨內法規和規范性文件的制定或修改過程中，如出現不協調、不銜接、不一致之處，即對相關黨內法規和規范性文件進行同步清理。只有通過即時清理，在制定、修改新的法規文件時妥善處理其與舊的法規文件的關系，才能有效避免出現新的不協調、不銜接、不一致問題。下一步在黨內法規制度建設中，將把即時清理作為制定或修改黨內法規和規范性文件的必經程序，抓緊健全工作制度和工作程序，充分發揮即時清理在黨內法規建設過程中同步維護黨內法規制度協調統一的作用。

第二，適時建立黨內法規違憲審查制度。2005年，我國成立了作為法規備案審查工作機構——全國人大常委會法規備案審查室，此審查室由全國人大常委會法制工作委員會專門設立，負責法規備案及審查下位法和上位法尤其是憲法的沖突和抵觸。鑒于此，應在黨內設立一個專門的黨內法規備案審查工作部門，如黨內法規備案審查室（可設置在紀律檢查委員會內部），通過黨內違章審查制度的建立，對黨內法規的備案及受理涉嫌違反黨章等黨內法規的行為予以審查。在制度設計上，對提起審查的主體、受理審查的主體、糾錯程序從提升到黨內法規的層面予以明確的界定和規定。按照黨內頒布的各項法規需合憲性、合法性與規范性的原則，對于黨內法規與國家法律、黨內上、下位法規、以及同一層級黨內法規之間有沖突之處，進行有效審查，以期保證黨內法規與國家法律并行不悖，相互融合，相互促進，從而確保國家法律、黨內法規自身體系、黨內法規達到和諧統一。

黨的十八大以來，黨中央提出了要加強黨內法規制度建設。習近平同志強調，要按照于法周延、于事簡便的原則，提高制度制定質量，要立體式、全方位推進制度體系建設，把權力關進制度的籠子里。2013年5月27日，又公布了《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》和《中國共產黨黨內法規制定條例》。這些制度的制定為從從源頭或根本上避免或減少無權制定、越權制定、重復制定等黨內法規無序制定的現象奠定了堅實的基礎。同年11月，黨中央又公布了“黨內法規制定工作五年規劃”，即《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》，這在黨的歷史上是第一次。它“有利于加強黨內法規制度體系建設，推進黨的建設制度化、規范化、程序化，提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平”。[4]因此，隨著黨內法規建設不斷向增強與國家法律的銜接性這個方向進步，將會把依法治黨推上一個新的臺階。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.[N].人民日報，2014-10-28.

[2]唐海瀟.法學視角下黨內法規的不足及其構想[J].理論研究，2013，（5）：32.

[3]黨內法規集中清理工作完成規范同志稱呼文件保留[EB/OL].新華網，2014-11-18.

[4]中共中央發布黨內法規制定工作五年規劃綱要[N].人民日報，2013-11-27.

作者簡介：梁桂芝（1964—），女，黑龍江哈爾濱人，教授，主要研究方向為憲法和司法制度。endprint