深化改革促進唐山新型城市化發展對策研究

琚春林?李曉艷?陸樹楠?鄭小玲

近些年，唐山市城市化發展水平不斷提升，2013年底，城市化率達到54.4%。表面上看，城市人口增加了，城市化率提高了。但是，城市化帶來經濟增長、促進投資、推動服務業發展、擴大內需等好處的同時，也帶來了社會經濟發展的一系列新問題，影響著城市化的質量， 阻礙城市化可持續發展。

一、唐山市城市化發展進程中的問題分析

1、縣區城市化發展不平衡。

唐山市農村城鎮化水平表現出縣市差距大、大城鎮少、農村城鎮化水平低于總體城市化發展水平的特點。城市化水平最高的唐海縣和最低的灤縣， 城市化水平相差了18.53個百分點。各個縣市規模小，人口大多數在一萬之間，城市化發展水平普遍低于唐山市城市化發展的總體水平。可以看出， 唐山市在城市化發展的過程中， 過分重視了市區城市化的發展，而對于各個縣市的城市化的推進則相對較為緩慢， 這種情況將使唐山市在未來城市化發展過程中面臨嚴峻的挑戰。

2、產業結構不合理， 第三產業對城市化的拉動效應不強。

隨著城市化的不斷發展， 唐山市的城鄉差距逐步加大，給唐山市經濟持續發展帶來了較大的難度。特別是長期以來， 唐山市的經濟發展都是以重工業的發展為主， 忽略了第一產業和第三產業的發展。

3、城市化拉動農民進城， 農民工市民化難。

在城鄉二元戶籍制度下， 大量農民工雖然被統計為城鎮人口， 但沒有獲得市民身份， 無法在就業、教育、社會保障、公共服務、住房等諸多領域享受與城鎮居民同等的待遇。在農民工進城后的社會保障權益缺失或不足的情況下， 農民工很難真正融為城市社會。

4、土地流轉困難重重， 農民權益難以保護。

土地流轉是城市化發展過程中要解決的重點問題， 但是伴隨城市化的發展， 土地流轉問題往往越來越突出， 難以得到妥善的解決。一些縣市在城市擴張中通過對農村土地的低價征收與高價出讓， 土地增值的大部分被地方政府所攫取。大量農民在失去土地的同時， 生活水平不僅沒有提高反而下降了。

5、農村人才流失， “三化同步”難。

從年齡結構上看，唐山市的農村勞動力流動轉移都是以青壯年為主。在長期的城市工業發展的同時， 忽視了農村的農業生產， 而且這種不良影響有不斷擴大的趨勢。隨著城市化的發展， 大批農村青壯年勞動力外出務工，農村留守的大多是孤寡老人、小孩和文化素質水平較低的農村婦女。這種農村勞動力的不合理流轉狀態，不僅會阻礙農業科學知識的普及， 良種的推廣， 土壤的改進和新技術的采用， 同時也不利于農業產業結構的調整， 長此以往的發展將不利于唐山市城市化的順利推進。

二、深化改革促進唐山新型城市化發展

城市化已經不單是“人口轉移型”的城市化，更應該是“結構轉換型”的城市化。要走新型城市化道路，解決當前城市化發展進程中的問題，必須深化改革。改革創新是推進新型城市化發展的“源頭活水”，只有加大改革創新的力度，新型城市化發展才有持續的動力和活力。

（一）深化制度改革，為城市化提供制度保障

1、將戶籍制度改革與福利制度改革結合起來， 推進深度城市化

深度城市化的含義就是把簡單的城市常住人口的增加， 改變為盡享城市公共服務的市民的增加， 避免“半城市化” 。深度城市化要堅持以人為本的發展理念，對于全體城市實際居民而言， 均等地獲得公共服務比居住權更加重要。

首先要打破城鄉二元的戶籍制度， 建立城鄉統一的人口登記制度， 促進人力資源的自由流動， 從而推進城市化的發展。第二， 把戶籍制度改革與就業、教育、醫療、養老、等社會福利制度改革結合起來， 積極穩妥地推進與戶籍掛鉤的就業、工資、教育、醫療、養老等制度改革， 致力于消除城鄉二元結構的體制性障礙。第三， 加強政策宣傳和教育， 建立健全各類社會服務和支持機構， 為農民工在轉變的過程中提供必要的、充分的援助和指導。第四，制定農村居民退出集體經濟組織的補償政策，鼓勵有條件的農村居民退出集體經濟組織， 轉入城鎮人口。

2、深化土地制度改革，釋放城市化潛力

我市城鎮化的下一步發展趨勢，一方面是農村人口進一步的向城鎮轉移，另一方面則是已經轉移至城鎮的農村人口的進一步城市化——農民工市民身份的完全確認。而實現這一目的，需要做到以私有化、可自由貿易為主的農村土地改革。農村土地制度的改革是釋放城市化潛力的關鍵。一是必須規范土地流轉程序， 加強對土地流轉的監督和審查;二是要清理農村集體建設用地， 保證農民必要的建設用地， 明確集體土地的所有權;三是由縣及縣以上政府統一制定城鄉發展和建設規劃， 實行最嚴格的土地用途管制;四是在符合國家規劃和計劃的前提下， 農村土地轉變為城鎮建設性用地， 要采取市場交易方式確定價格;五是依照集約和節約的原則逐步開放農村土地交易市場;六是對于土地資源配置中的利益補償問題，政府運用行政手段、法律手段在城鄉間統一調配或者作出統一的要求。

（二）深化政府行政管理體制改革，科學規劃與指導城市發展

走新型城市化發展道路，不僅要增強資源環境、基礎設施等城市“硬”承載力，更要強調城市經濟管理體制、行政管理體制及公共服務等城市軟環境的大幅提升。要進一步強調城鎮規劃的硬約束， 嚴格執行城市規劃法和有關法規和政策， 搞好城鎮規劃并嚴格監督規劃的實施。

1、適應城市經濟社會發展要求

要深入研究市場經濟的發展規律， 通過不斷弱化政府對產業發展的行政干預， 強化市場的能動作用， 增強產業發展的動力和活力。提倡城區綜合功能開發， 使就業區、生活區、體閑游憩區、商務區綜合配套， 推進城市有機發展。要突出對公眾利益， 特別是對弱勢群體利益的保護。貫徹尊重城市歷史和城市文化， 把握社會主義先進文化的前進方向， 保護歷史文化遺產， 弘揚抗震精神， 形成融歷史文化和現代文明為一體的城市風格和城市魅力。

2、注重政府與民眾的總體需求

城市規劃師在規劃實踐中更多地與城市發展的決策相結合， 更多地突出與政府職能相關內容的研究， 體現規劃的公共政策性， 同時也要切實反映廣大民眾的意愿， 在規劃制定中廣泛征求人們的意見， 注重人們對城市發展的要求。逐步建立城市規劃決策、執行、監督相分離的機制， 不斷規范和完善城市規劃決策程序， 增加透明度，擴大公眾參與， 減少和約束規劃部門自由裁量權， 杜絕領導干部對規劃的隨意干預和變更， 維護規劃嚴肅性。

3、建立城市環境安全預警機制

城市化的發展過程中， 伴隨大量的人口流動， 致使城市的居住環境、交通衛生等面臨嚴峻的挑戰。因此， 建立城市環境安全的預警機制是必須的， 通過安全預警機制及時監督城市化的承載能力， 為城市化的順利推進提供保障。

4、高度警惕“城市病”

在城市化發展過程中必須防止產生“城市病” 。在空間布局上， 避免盲目追求城市化率， 而忽視城市整體規劃的做法， 盡量減少因就業功能、公共事業配套缺乏所導致的“潮汐式交通擁堵” 現象。一方面政府必須大力發展公共交通， 提高現有公路的運送效率， 另一方面必須提高管理者水平， 尤其是交警部門現場指揮應對能力， 避免出現車輛嚴重擁堵。

（三）健全城鄉一體化體制機制，推進新農村建設與城市化良性互動

1、保障農村公共物品供給

政府要轉變職能， 加強服務型政府建設， 將公共物品向農村、基層傾斜， 逐步形成惠及全體人民的基本公共服務體系以發展社會事業和解決民生問題為重點， 加大對農村教育、衛生、科技、文化和社會保障等的投入加強農村公共設施建設， 以農村的道路、供水、供電、通訊、農產品市場設施等為重點， 切實改善農村的生產生活條件。

2、尊重農民意愿

在新民居建設過程中， 要尊重農民意愿， 設立合理的物業管理制度， 同時政府出面給予農民一定的物業補助， 協助物業公司做好新民居的小區物業管理， 才能確保新型農村民居正常的生產生活。設立培訓機構、設置公共停車場， 預留生產資料存放場所， 盡可能的滿足廣大農民的生產生活意愿，減少形象工程的出現。

3、加強農民教育

在城市化不斷推進的同時， 必須轉變村民的思想觀念， 提前對農民進行教育培訓， 設立相應的培訓機構， 加強農民的職業技能水平， 為農民再就業創造良好的就業環境。

4、強化失地農民社會保障

發揮政府主導作用，建立失地農民最低生活保障制度、基本養老保險制度、基本醫療保險制度。解除農民的后顧之憂， 為城市化的長效發展提供保障?？梢蕴剿鞴I和農業相結合的土地入股、農民入企”新方式，解決征地農民持續發展問題;可以對失地的農民，給予少量的自留發展用地，轉化成商業或工業用地，讓失地后農民自我經營，發展自已的經濟，穩定失地農民的經濟收入，從而加強失地農民的社會保障。

（四）改革創新經濟發展方式，加快推動資源型城市轉型

推動資源型城市的轉型， 首先應加強政府對高新產業和服務業的支持， 制定政策法規， 扶持高新產業的發展， 大力的引進高新技術人才。發展高新產業和服務行業， 以此為城市化發展動力的轉型創造條件。

1、以結構調整為主線，努力走出一條獨具唐山特色的新型工業化道路。一是利用信息技術改造提升傳統產業。在全市鋼鐵、裝備制造、化工等傳統產業領域，積極推進信息技術在研產銷各環節的應用，著力打造獨具唐山特色的現代產業新格局。二是利用信息技術促進企業節能減排。重點推廣變頻器調速、燃煤工業鍋爐節能改造等一批節能電子信息應用技術和鋼鐵企業能源管理中心項目建設。同時，推廣污染源在線監測監控系統、大氣黑度監控等技術應用，為完成污染物減排任務提供技術支撐。三是加快信息化公共服務體系建設。著眼于提升中小企業核心競爭力，積極培育中國鋼鐵產業網、中國耐材網、中國鋼鍬網、唐山焦化網、唐山礦山網、唐山醫藥企業網等一批專業化行業網站建設。

2、加快產業積聚掀起曹妃甸建設高潮，使曹妃甸真正成為唐山資源型城市轉型的重要平臺。

近年來，曹妃甸開發建設勢頭強勁，基礎設施日臻完善、億噸大港初具規模、生態城市建設全面啟動、一批重大產業項目相繼落地，進入到產業加速聚集、城市配套建設的新發展階段，正在成為唐山和環渤海區域經濟發展的重要引擎和增長極，備受世人矚目。今后，應以建設科學發展示范區和循環經濟示范區為總攬，以港口為依托，以園區為載體，以發展臨港產業為特色，加快產業聚集，進一步掀起曹妃甸開發建設新高潮。盡快建成信息化與現代港口物流、鋼鐵、石化、裝備制造等主導產業全面融合的循環經濟示范區和科學發展示范區，成為以“數字化管理、數字化服務、數字化生活”為主要特征、具有國際競爭力的“智慧港城”。 使曹妃甸真正成為唐山資源型城市轉型、轉變發展方式的重要平臺，成為河北科學發展的重要經濟增長極，成為環渤海地區的“耀眼明珠”。

3、圍繞“雙核兩帶”的城市發展總體思路和空間布局，加快建設適宜人居和創業的現代化生態城市。

一是著力推進新型城鎮化。加快曹妃甸生態城、南湖生態城、鳳凰新城等重點項目的開發建設;大力推進“綠、美、亮、凈”工程，加快推進縣城擴容和小城鎮建設。二是著力推進城鄉等值化。以統籌城鄉發展為基本路徑，著力破解制約城鄉一體化發展的體制機制障礙，推進城鄉規劃、建設、產業、公共服務和社會管理“五個一體化”。三是著力推進社會治理和諧化。努力為經濟社會發展創造安全、穩定、和諧的環境。持續實施擴大就業、社保擴面等“幸福工程”。