戶改“加減法”

郭鐵

2014年是落實十八屆三中全會深化改革目標的一年，也是戶籍改革加速破題的一年。

《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》于7月30日正式發布，并提出到2020年基本建立“以人為本、科學高效、規范有序”的新型戶籍改革制度目標。半年后的12月5日，國務院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》公開向社會征求意見，使人們相信改革落地并不遙遠。

自1958年全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次將城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”以來，一紙戶口便成了橫亙在城市與農村之間、人口流出地與流入地之間的一道門檻。戶改后，用戶口將人劃為三六九等的歷史即將遠去。

中國人民公安大學教授王太元在接受媒體采訪時表示：“中國戶籍改革有兩條主線，一條是做減法，即把原先附著在戶籍上的教育、醫療、衛生等權益剝離下來;另一條是做加法，通過實施居住證制度，賦予轉移入城的非戶籍人員享受公共服務的權益。如果不賦予權益，居住證和暫住證就沒有區別?！?/p>

伴隨2014年一系列戶改舉措的實施，這道涉及人身平等的“加減法”正在全面有序進行。

新戶改目標確立

7月30日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，公安部副部長黃明隨即在新聞發布會上指出，新戶籍改革目標主要包括兩個方面：一是有序推進農業轉移人口市民化，推進基本公共服務覆蓋全部常住人口;二是基本建立新型戶籍制度，統一城鄉戶口登記，全面實施居住證制度。

王太元在接受《民生周刊》記者采訪時指出，戶籍制度改革是十八屆三中全會深化改革決定中城鄉發展戰略的一個體現，涉及百姓生產生活、社會管理服務的各個方面，且影響深遠。這種涉及全面領域的相關改革并不多，其改革影響的廣泛性和深遠性足以使其成為今年較為重大的民生事件之一。

自十八屆三中全會提出進一步深化戶籍制度改革起，僅半年左右，從中央到各部門就拿出了一整套方案。自7月份中央文件下發以來，各部門按照分配的路線圖、時間表、任務書迅速出臺了一系列措施。

在王太元看來，從習總書記就深化戶籍制度改革作出重要批示，到全面深化改革領導小組會議、中央政治局常委會議研究審議改革意見，到今年8月份農村土地、宅基地確權，再到財稅改革基本公共服務目錄的細化，今年涉及戶籍制度改革出臺的各項決策政策共有十余項，并不僅有戶改意見和居住證制度改革。

作為對國務院意見的響應，今年11月，黑龍江、河南等地紛紛出臺地方版的戶籍改革方案，其主要內容為在全省范圍內取消農業戶口和非農業戶口的性質劃分，統一登記為居民戶口，且不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。

事實上，黑龍江省早在2009年就探索過戶籍“一元化”改革，并在財政收入較好的七臺河市取得了城鄉居民基本公共服務的幾個“統一”，如上學收費問題、交通事故賠償等。然而在同為試點的齊齊哈爾、鶴崗等城市，由于財政收入有限且許多政策未取得上級部門授權，因此捆綁在戶籍上的政策清理進展得并不順利，距城鄉居民基本公共服務均等化還有一定距離。

“公共服務均等化是由人社部于2011年率先提出的，嚴格來講，每個地方每個部門對‘均等化的落實還不太準確。國務院戶改意見下發后，就必須準確落實。”王太元說。

暫住證時代終結

“國務院有關部門、地方各級政府及其有關部門應當積極創造條件，使居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的權利和便利?！?2月5日，國務院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》公開向社會征求意見，其中“同等”二字令人印象深刻，成為戶改進程中的一道重要“加法”。

根據征求意見稿有關規定，居住證持有人可與當地戶籍人口在義務教育、就業等多項基本公共服務方面享受平等待遇，并可逐步享有住房保障、養老服務、社會救助、隨遷子女異地中高考等權利。征求意見稿同時也對落戶條件進行了明確規定。

中央黨校教授王海光在接受媒體采訪時認為，居住證與以前的審批制度相比，最大的差異在于將標準社會化了，政府有一個統一的標準并向社會公布，人們可以進行監督。

我國從上世紀80年代中后期開始實行暫住證制度，與之相比，居住證將承載更多的基本公共服務功能。而在此次征求意見稿出臺之前，備受關注的北上廣深及一些二線城市，就已經進行了居住證制度的探索。

廣東省深圳市自2008年開始推行居住證制度，并在《深圳經濟特區居住證條例》頒布后提升了證件含金量，持有人可以根據居住、就業年限等條件階梯式享有住房保障等權益;四川省成都市早在2011年就正式實施了《成都市居住證管理規定》，同時取消了暫住證制度;2013年，上海市頒布《上海市居住證管理辦法》，決定采取積分落戶制。天津市也決定從2014年起開始試行非津籍常住人口居住證管理辦法，采取積分落戶制。

“北京戶籍制度改革的路線圖已經很明確了。”《居住證管理辦法（征求意見稿）》下發后，遲遲未有戶改動作的北京成為關注焦點，同時也引來各種猜測。

數據顯示，截至2013年底，在京流動人口已達到758萬，成為北京新增人口最主要的來源。如果將2004到2013年的數據進行對比可以發現，北京平均每天增加的常住人口數字為1704人，常住外來人口為1296人，這對城市的綜合承載能力提出了極大考驗。

對北京市戶籍改革背景較為熟悉的北京大學人口研究所教授陸杰華在接受媒體采訪時透露，最早明年年底，北京積分落戶的政策就有可能落地。就北京而言，“這項政策肯定會實行的，但怎么實行，還得再觀望?！彼瑫r指出，由于北京的特殊性，其積分落戶的門檻肯定會比其他城市更高，惠及的人群會十分有限。

制度配套需要時間

“戶籍改革各地都在積極響應，有幾個政策已經出臺，但這只是我們看到的幾個很小的方面，甚至會有人認為這次改革不像以前那樣在出臺后有很大動靜?！蓖跆治稣J為，“改革沒有動靜不是因為推行困難，而沒有特別巨大的反響才是正常的，因為改革涉及到各個領域各個制度的變革，需要調查研究、設計制度的過程，需要時間進行制度配套。個別地方出臺得早，并不意味著出臺得對，未必全面體現中央精神及結合本地實際?！?/p>

在談及此次戶籍改革的困難時，黃明曾公開表示，戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，面臨的情況復雜，需要兼顧的因素多，統籌推進的難度大。一是我國人口眾多、城鄉和區域發展差距較大，難以平衡;二是許多公共服務和社會福利政策長期與戶籍直接掛鉤，難以剝離;三是各類群體發展愿望和利益訴求多元多樣，難以協調?！斑@些深層次矛盾決定了推進戶籍制度改革的復雜性、艱巨性和長期性。”

值得思考的是，隨著農村土地價值的日益高企及農村基本公共服務的逐漸提升，農民戶口“進城”的意愿并不是十分強烈，哈爾濱戶籍改革推行一個月無人換本就是一個典型例子。

黑龍江省公安廳治安管理總隊副隊長劉新海談及原因時就曾指出：“雖然我們的政策是落戶不與‘三權掛鉤，但農民可能考慮到進城后，如果把根留在城里了，將來無法參與第三輪、第四輪土地承包?！?/p>

針對這種現象，農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂在接受《民生周刊》記者采訪時曾表示：“農民不愿意把戶口改為城鎮戶口是個好現象，證明農民有財產意識和權利意識了，這就需要把附著在戶口上的利益剝離，不是戶口改了權益就改了?！?/p>

然而，將戶口與綁定在上面的各項政策進行清理需要投入大量時間，同時在取消農業戶口和非農戶口差別、實行居住證制度以后，實現基本公共服務均等化也需要財政投入。對于農業人口大省及經濟欠發達地區而言，資金是個不小的壓力，就連外來人口居多的北京也面臨同樣問題。

針對這個問題，王太元認為，今年7月出臺的戶改意見明確提出了中央及各部門要進行財政配套，地方認為財政問題沒有解決，是因為各部門的配套措施和政策出臺也需要時間表。他同時再次強調，戶籍改革應結合各地實際，避免一哄而上、一哄而散，否則將與中央改革精神相違背。endprint