頂層設計 公平正義 攻堅克難

郭鐵

2014年是落實十八屆三中全會改革目標的開局年，也是中央全面深化改革領導小組履職的第一年。這一年，經深改組審議的改革意見或辦法近30份，許多改革方案涉及重大民生領域的關鍵問題。

經年未動的收入分配改革、招考改革均實現了破題，司法體制改革、戶籍制度改革等則直指公平與正義。伴隨頂層設計與公平指引，諸多改革也逐漸觸及要害，力圖撼動體制機制壁壘。

頂層設計、公平正義、攻堅克難，2014年民生改革以三個關鍵詞完滿收尾。即將到來的2015年及更加長遠的未來，一場場改革“硬仗”還有待攻堅。

頂層設計

自2005年開始的素質教育大調查算起，至2014年招考改革方案推出，這項改革走過了10年時間;自2001年國務院組織大規模收入分配問題研究，到央企限薪方案即將實施，如今已有13個年頭;自2004年中國利率市場化順利實現 “貸款利率管下限、存款利率管上限”的階段性目標后，醞釀了21載的存款保險制度的實施，使利率市場化改革漸行漸近……

梳理2014年的民生改革大事記可以發現，許多改革都經歷了破題階段，朝著更加復雜艱難的體制機制方向推進，同時也更加注重頂層設計。

4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》。至此，這部中國環境領域的“基本法”，完成了25年來的首次修訂，并計劃于明年1月1日起實施。環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光認為，新環保法實施后，環保力度將不斷增強，“最大罰單”紀錄會被不斷刷新，因環境問題引咎辭職的官員也會不斷出現。

今年5月，國務院批復發改委牽頭，建立深化收入分配制度改革部際聯席會議制度。北京師范大學中國收入分配研究院執行院長李實認為，聯席會議制度的確立，意味著收入分配改革有望真正破局，但同時應當注重建立聯席會議的權威性，“能否在幾年內將改革落到實處，還需要一個明確的時間表。”

2014年也注定是新一輪土地改革的制度設計年。在今年中央農村工作會議后，相關改革文件陸續出臺，改革大幕也將于2015年正式開啟。一些地區在取得中央授權后，也在“謹慎”推進中開始了先行先試：廣東出臺農村集體建設用地流轉的政府規章;重慶等地開展了農村集體建設用地流轉試點;安徽一些地區開展嘗試宅基地有償退出機制。

提到深化改革與頂層設計，就不能不提成立于2013年底的中央全面深化改革領導小組。在2014年組織召開的七次會議中，深改組共審議了近30份改革意見及實施方案。其中，第二、第三、第七次會議均涉及司法體制改革相關內容;財稅體制改革總體方案、戶籍改革意見出現在第三次會議中;第四次會議審議通過了央企高管限薪方案、招考改革方案，并對2014上半年全面深化改革情況進行了總結;土地改革方案則先后在第五、第七次會議中有所提及……

中央黨校教授謝志強在深改組成立之初曾在《人民日報》發表文章指出，35年的改革，容易改的都改了，剩下的是一堆難啃的硬骨頭。面對這樣一個全面改革的任務，如果沒有一個中央層面的全面深化改革領導小組，幾乎無法將需要改革的各個方面整合起來。“中央成立全面深化改革領導小組就是改革的系統性要求，是落實十八屆三中全會《決定》的切實舉措，也只有這樣，才能整體推進、全面完成十八屆三中全會《決定》中的60項改革任務。”

公平正義

不患寡而患不均，當面對種種不公正待遇時，人們常常用這句古訓作為抗爭和反對的理由。不公的背后，往往閃現著壟斷與腐敗的魅影。公平正義之所以在今年各項民生改革措施中有所體現，也正是反腐敗在這些領域的延伸。

浙江叔侄“強奸殺人”案、蕭山五青年“強奸殺人”案、福建吳昌龍“爆炸”案、王書金與“聶樹斌案”……2013年一系列密集平反的冤假錯案仿佛還在人們腦海中縈繞，2014年出現的呼格吉勒圖案、念斌案又再次將“司法公正”的話題拉回到公眾視野。

法律是道德與社會的底線，因此也更容易刺痛人們的神經。十八屆三中全會提出實現國家治理體系和治理能力現代化，依法治國則是實現這一目標的根本保障。

2014年10月20日至23日，十八屆四中全會召開，并首次將“依法治國”作為主題，確立了憲法在“中國特色社會主義法律體系”中的核心地位。在確保司法公正方面，四中全會公報提出建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，探索設立行政區劃的人民法院和人民檢察院，推動實行審判權和執行權相對分離的體制改革試點……種種表述直指司法領域的去行政化，以確保法院、檢察院依法獨立行使職權。

另一項體現公平正義的重要改革體現在教育領域。2014年9月4日，隨著《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》公之于眾，招考改革這只長久以來懸而未決的“靴子”終于落地，其重要性被賦予為1977年恢復高考制度以來，教育領域的又一件大事。

取消文理、英語一年兩考、調整自主招生、取消體育藝術加分、定向招生擴容等內容，被解讀為改革的幾大亮點，直指教育公平與自主選擇權。

在與百姓錢袋子息息相關的收入分配改革領域，2014年一系列舉措也是可圈可點。8月18日，中央全面深化改革領導小組第四次會議，部署央企主要負責人薪酬制度改革。有消息傳出，中央管理企業負責人薪酬制度改革將于2015年年初開始實施。

在2014年最后一個月，國務院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，讓人們嗅到了城鄉均等化和戶籍改革的氣息。在此之前，黑龍江、河南等地紛紛出臺戶改政策，將城鄉戶口統一變作居民戶口，其最終目的就是促進城鄉居民基本公共服務均等化，消除綁定在戶口上的種種不公。

攻堅克難

隨著十八屆三中全會一系列改革目標的提出，各項民生改革在2014年也隨之進入攻堅階段，即通常所說的“深水區”。

在公立醫院改革方面，今年3月國家衛生計生委等聯合印發《關于推進縣級公立醫院綜合試點改革的意見》。擴圍至1011個縣級公立醫院改革試點已覆蓋了全國50%的縣，2014年成為縣級公立醫院改革最為重要的一年。endprint

長期以來，由于市場化風潮的侵襲，縣級公立醫院的公益性幾近喪失，百姓看病難問題尤為突出。加上縣級財政投入往往有限，針對縣級公立醫院的改革也更為迫切艱難。針對這項改革，廣東省衛計委副主任廖新波曾坦言，縣級公立醫院改革已走入“深水區”，到了這個節骨眼，財政的持續穩定投入是維持公立醫院公益性、人人享有醫療的最基本保證。

在另一項與百姓息息相關的食藥領域，《食品安全法（修訂草案）》于今年7月2日公開向社會征集意見，“最嚴”也成為此次修法的主導方向。對違法行為的處罰額度在送審稿中已經有較大提高，并在《修訂草案》中進一步加大。此次修法明確了食品生產經營者是食品安全第一責任人，同時明確政府官員與食品檢驗、認證機構如果失職瀆職或弄虛作假也將面臨嚴厲追責。

此外，繼2013年國家食藥監總局“三定方案”確立后，地方也于今年陸續進入食藥機構改革階段，但改革模式可謂五花八門。據中國人民大學公共管理學院副教授劉鵬了解，改革前不同地方的監管體制就存在差異，因此地方政府必須考慮到如何在改革過程中盡量少觸動原有體制的利益。此外，不同地方的食品產業發展狀況、編制名額的寬松程度以及面臨的食品安全狀況都有所差異，勢必會影響到各地的改革模式。

再來看看備受關注的土地改革。繼此前國土資源部等5部門發布《進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》后，12月2日，全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。分析認為，該意見直指農村土地制度改革最為復雜的核心課題。

十八屆三中全會提出，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。這突破了過去集體建設用地入市必須首先征為國有的限制。相比土地流轉，農地入市改革更為復雜。如何鼓勵改革創新又堅守農民利益、耕地紅線，是新一輪土改要解決的首要問題。

除上述改革外，諸多領域也伴隨著改革的破題而陸續走進“深水區”。如收入分配改革目前依然缺乏明細的時間表圖，提低、限高、擴中的改革目標背后涉及盤根錯節的利益鏈條，可謂牽一發而動全身;招考改革在歷經近10年醞釀后終于破題，但距專家理想中的招考分離還有一定差距;居住證制度的實施讓人們看到了城鄉均等的希望，但均等化并不是一紙證件所能解決的，其背后是綁定在戶口上種種政策的清理，這需要大量時間和成本投入。

（實習生李菁、章甜對此文有貢獻）endprint