新《環保法》的四大護法

○ 文/曹鳳中

新《環境保護法》的四個配套文件旨在增強新《環境保護法》確立的按日連續處罰條款。

新《環境保護法》在環境與發展關系上做出重大調整，由“環保應當與發展相協調”修訂為“發展應當與環保相協調”。這是我國發展戰略的重大調整。新《環保法》的諸多創新性規定，為中國經濟的綠色轉型提供了重要依據。

環境保護部正在制訂中的《環境保護按日連續處罰暫行辦法》《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》《環境保護限制生產、停產整治暫行辦法》和《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》，存在內部聯系，實現了新的突破。

堅持經濟與環境融合的理念

●霧霾重重，亟待新《環保法》能夠切實有效地嚴格執行。 供圖/東方IC

當前經濟社會的全面發展受到環境因素的制約。霧霾的出現說明環境保護問題不僅是發展問題，而且也成為重大的民生問題，如解決不好將直接影響我國的可持續發展、影響社會穩定、影響民生的進一步改善。如何正確處理經濟發展和環境保護的關系，實現環境與經濟的高度融合是一個非常重要的問題。

要確保環保執法的查封、扣押權得以有效實施,一方面要提高環保執法人員的素質,靈活掌握法律及《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》的規定,能夠排除各方干擾,敢于使用行政強制措施,確保查封、扣押既合法又合理；另一方面地方黨政領導要樹立正確的環境保護理念,支持環保部門依法執法,幫助環保部門排除執法中的各種阻力。這也是新《環保法》的要求之一。環境保護不力造成嚴重后果的,法律規定地方政府主要負責人要引咎辭職。這是把經濟與環境融合的理念變為行動最好的措施。

《環境保護法》的制定也必須考慮到經濟發展，單純追求環境效益也是不現實的。例如一個工廠可能有多條生產線，發現其超標排放后，如果停其中一條生產線就能實現達標排放，那么就無需關停全部生產線。考慮到經濟發展，程序設計要留足空間，需要有限產、停產整治、關停等一系列循序漸進的措施，盡量考慮到地方的經濟發展。

堅持以人為本的基本原則

我國北京、天津、石家莊等中原和華東部分城市多次出現大范圍和長時間的霧霾天氣，不僅對海陸空各類交通運輸造成嚴重的影響，更對人們的身體健康帶來了危害。對于近期頻現的重霧霾天氣，《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》規定，在重污染天氣應急預案啟動后，未按照要求減產、停產的企業將面臨被查封、扣押的強制措施。這既滿足了人們追求舒適、優美、健康生存環境的需要，又體現了以人為本的基本原則。

保護環境成為全人類共同的理念，對于環境和生態的保護，是全人類共同面臨的任務。在具體環境保護工作中，政府對于環境保護政策的制定和貫徹執行負有主要責任，但由于政府的有限理性和行政的自我偏好性，必須要對政府的環境保護行為加強監督，以促使政府的環境保護政策更加完善。環境保護的公眾參與是公民環境權實現的具體路徑和制度保障，當前我國的環境公眾參與制度尚處于起步階段，法律制度的供給難以滿足現實生活的需要。公眾參與的前提是信息公開。《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》第六條規定，（保密規定）企業事業單位環境信息涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的，依法可以不公開，也就是說應當公開的必須公開。只有信息公開，才能公眾參與。

新環保法為信息公開和公眾參與設專章，保障了公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。沒有信息公開就沒有公眾參與，信息公開是公眾參與的源頭。《環境保護法》把公眾參與列入基本原則意義重大。只要確立了公眾參與，其他法規條例就一定要參照執行。

環保部這次制定的《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》，重點解決了信息公開范圍、內容、方式、監督等四個問題，對信息公開主體和范圍、公開方式、建立信用評價制度、強制公開、法律責任、獎勵等做出了明確要求。

《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》第八條列出了（強制公開主體）企業事業單位應當列入重點排污單位名錄的幾個條件。第九條明確了重點排污單位應當強制性公開下列信息，包括企業事業單位名稱、組織機構代碼、工商行政管理注冊號、注冊地址、法定代表人、環境保護工作組織體系及聯系人和聯系方式；主要污染物及特征污染物排放濃度和達標情況；突發環境事件應急預案及演練情況。這些基本上對企事業單位的情況都公開了，使得公眾明白了附近企業的發展對環境的影響，消除環境隱患的同時也解決了社會穩定。例如，公眾反對生活垃圾焚燒的問題也就事先解決了。但是，化工企業新建項目萬萬不可粗心大意，尚需進一步說明，以防PX事件重演。信息公開的辦法是預防于未然，通過公開征求意見，避免發生企業與公眾的矛盾，讓這些細則符合實際、程序完備、便于操作。

采取超常的經濟手段

●監督企業對污染問題嚴格監測、及時治理，是《環保法》施行的一個重要內容。 攝影/馬洪山

“守法成本高、違法成本低”是我國環境保護過去存在的老大難問題。

新修訂的《環境保護法》第五十九條規定了按日連續處罰這項全新的制度。此次制定的《環境保護按日連續處罰暫行辦法》共5章17條，主要規定了按日計罰的適用條件、實施程序、計罰期限、處罰金額和處罰次數，力求全面破解環境違法成本過低的難題。

按日連續處罰意味著理論上對環境違法行為的處罰不設上限。如果違法排污獲得的利益遠超違法成本，企業就有花錢“買”污染的心理。按日連續處罰能利用經濟手段有效懲治企業環境違法行為。一旦按日計罰，違法行為一日不停止，罰款每天都在增加，企業就要重新算算每天的罰款和收益賬了。

根據《環境保護按日連續處罰暫行辦法》，排污者受到處罰被責令改正后拒不改正的，環保主管部門可以實施按日連續處罰，適用情形包括環評未批先建、無證排污、超標超量排污、久試不驗、規避監管排污等違法排污行為。特別提出包括：通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式排放污染物的。

矯枉必須過正。對違法企業來講，這是一個重拳。從經濟學角度來講，糾正了外部不經濟性；從現實來講，企業想通過不正當手段違法排污，獲得經濟效益，結果是搬起石頭砸了自己的腳，失掉的更多。

新修訂的《環境保護法》賦予環保部門查封扣押權，但沒有規定具體的實施細則。為使新法與實際工作有效對接，環境保護部日前制定了《實施環境保護查封、扣押暫行辦法（征求意見稿）》，并廣泛征求意見。《征求意見稿》切中時弊，是對當前環保部門面臨問題的有力回應。暫行辦法的編制和修改工作應切實規范了運行程序。

新修訂的《環境保護法》第二十五條賦予環保部門查封、扣押的行政強制權。第六十八條對違法實施查封、扣押措施的行為設置了嚴格的問責條款。這意味著環保部門首次有權給企業“貼封條”。

查封、扣押權作為重要的行政強制措施是一把雙刃劍,用得好就能實現保護環境和促進經濟發展的雙贏,用不好則可能帶來雙輸。這就需要環保部門依據《環保法》等相關法律,嚴格依法執法,既不能怠于行使職權,也不得濫用職權。當然，這也需要地方領導徹底擯棄以往那種以犧牲環境保護換取經濟發展的錯誤理念和行為。

加大執法力度

2015年1月1日新法實施后，環境保護部將對環境違法行為打出一套有力的“組合拳”。制定上述4個配套文件，是有內部聯系的,是緊密結合實際的遞增策略，旨在增強新修訂的《環境保護法》確立的按日連續處罰的條款。按日連續處罰辦法使用到盡頭，例如企業虧損無錢可罰，那么采取查封扣押的辦法，再不行就采取限產停產等規定。

《環境保護限制生產、停產整治暫行辦法》共4章18條，主要規定了限制生產、停產整治和停業關閉的適用情形，對調查取證、審批、決定、實施整改、解除、后督察等實施程序進行了規范要求。

根據我國行政強制法的規定,查封、扣押等行政強制措施必須由法律、法規授權的機關行使且不得委托。在《環保法》修改以前,法律并未賦予環保部門查封、扣押的權力。因而在以往的環境保護執法過程中,環保部門既要在履行環保責任與維護地方經濟發展之間尋求平衡,又得面對法律規定弱化帶來的取證難、執行難等問題,從而造成了執法的被動與尷尬。當環境污染的領域從地表、水域拓展到空氣,呼吁保護綠水青山藍天的聲音日漸強烈時,有些公眾將環境污染的責任歸咎于環保部門執法不力,環保部門對此有苦難言。

正是為了改變這一不利局面,國家才對《環保法》進行了修訂,賦予了環保部門更多的執法主動權。其中,查封、扣押權在新《環保法》第二十五條得到了明確授權。

新的《環境保護法》有了一些新的突破，但是待解難題依然巨大。從根本上來說，中國的環境惡化源起于粗放的經濟增長模式，而這種模式又是由多重因素共同驅動并多年實施的結果。其中有些因素糾結很深，例如政策環境影響評價至今沒有結果。這絕非一部《環境保護法》所能根除的。

隨著經濟的發展，人們生活水平的提高，《環境保護法》的強化與完善征途未有窮期。

鏈 接

《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》第八條列出了（強制公開主體）企業事業單位應當列入重點排污單位名錄的幾個條件。包括：被市級以上環境保護主管部門確定為重點監控企業事業單位的；污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的；使用列入《劇毒化學品目錄》物質、《污水綜合排放標準》所列一類污染物、持久性有機污染物等有毒、有害原料進行生產或者在生產中排放上述有毒、有害物質的等；污染物排放可能對飲用水水源保護區、自然保護區、學校、居民區等環境敏感區造成較大影響的。