淺談“陽光規(guī)劃”管理機(jī)制與方法

摘要：文章主要論述了本人工作以來在城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃（如道路紅線、排水、綠地系統(tǒng)、燃?xì)狻⒄彰鳌⒕坝^）以及“一書兩證”的管理實(shí)踐中進(jìn)行總結(jié)分析，同時(shí)借鑒國內(nèi)其他城市的一些成功做法，對“陽光規(guī)劃”管理機(jī)制進(jìn)行初步探討，希望對城市規(guī)劃管理體制和方式的轉(zhuǎn)變有所啟示，借以推進(jìn)城市規(guī)劃民主化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：陽光規(guī)劃；管理機(jī)制；方法

前言

我國1984年頒發(fā)的城市規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域第一部基本法規(guī)《城市規(guī)劃條例》，1990年實(shí)施了第一部城市規(guī)劃專業(yè)法律《城市規(guī)劃法》，2008年又在修改、完善《城市規(guī)劃法》基礎(chǔ)上實(shí)施了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城市規(guī)劃法制經(jīng)歷從建立到不斷完善的過程。目前，隨著相關(guān)城市規(guī)劃配套法規(guī)和規(guī)范的建設(shè)完善，城市規(guī)劃正向法制化、科學(xué)化大跨步躍進(jìn)。因此，加快城市規(guī)劃民主化建設(shè)日益迫切。

一、“陽光規(guī)劃”內(nèi)涵和必要性。

陽光，代表著光明和希望，代表著公開和透明；社會各界和廣大群眾是規(guī)劃部門的“陽光”，城市規(guī)劃有了“陽光”的照耀，城市規(guī)劃將更加平等、民主和科學(xué)，城市規(guī)劃變成了“陽光規(guī)劃”。規(guī)劃管理部門離不開“陽光”，離不開社會各界和群眾的關(guān)心、理解和支持。

“陽光規(guī)劃”有兩方面含義：一是要增強(qiáng)規(guī)劃工作的公開性和透明度，便于各界群眾了解、監(jiān)督規(guī)劃；二是增強(qiáng)城市規(guī)劃的公眾參與度，加快城市規(guī)劃社會化進(jìn)程，綜合各方面智慧，集思廣益，維護(hù)公共利益和群眾的合法權(quán)益，使規(guī)劃更加科學(xué)合理，成為全社會的自覺行動。“陽光規(guī)劃”貫穿在城市規(guī)劃編制、審批、實(shí)施管理和監(jiān)督檢查管理的全過程中。

新時(shí)期，城市規(guī)劃工作在城市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用日益顯著，城市規(guī)劃部門已經(jīng)成為各級政府的重要職能部門，這就要求城市規(guī)劃部門必須堅(jiān)持依法行政、政務(wù)公開的原則，由封閉管理向陽光政務(wù)轉(zhuǎn)變，由關(guān)門決策向民主決策轉(zhuǎn)變，這是其一。其二，城市規(guī)劃涉及社會各行各業(yè)、千家萬戶，代表著城市的整體利益和廣大群眾的最根本利益，社會各界和廣大群眾對城市規(guī)劃和建設(shè)越來越關(guān)注，已成為社會的焦點(diǎn)，要求規(guī)劃部門必須遵循公開、透明、平等、民主的原則。其三，為積極應(yīng)對中國入世后行政審批制度的改革，要求規(guī)劃部門以廉潔、透明、規(guī)范、高效為原則。

“陽光規(guī)劃”是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的新形勢，解決城市規(guī)劃工作中遇到的各種經(jīng)濟(jì)、社會新問題的有效方法。“陽光規(guī)劃”、“陽光政務(wù)”已經(jīng)成為各級政府部門的追求目標(biāo)，實(shí)施“陽光規(guī)劃”是城市規(guī)劃管理部門的必由之路。

在城市規(guī)劃管理中實(shí)施“陽光規(guī)劃”包含了很多方面，城市規(guī)劃管理工作的三個(gè)主要方面——規(guī)劃組織編制與審批、規(guī)劃實(shí)施管理、規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查都需要實(shí)施“陽光規(guī)劃”。對于規(guī)劃編制中采取招投標(biāo)管理辦法、城市規(guī)劃方案專家審查論證及規(guī)劃審批的科學(xué)、民主決策機(jī)制等方面都屬于“陽光規(guī)劃”的內(nèi)容，對此各方面多有論述，有的已形成比較成熟的做法，本文不再贅述。本文僅就在城市規(guī)劃管理工作中，如何增強(qiáng)規(guī)劃的透明度和公眾參與度的問題，根據(jù)近年來的實(shí)踐和探索加以總結(jié)、完善和系統(tǒng)化，并從城市規(guī)劃管理系統(tǒng)的角度，對實(shí)施“陽光規(guī)劃”的機(jī)制進(jìn)行探討。

二、“陽光規(guī)劃”實(shí)施辦法。

（一）“陽光規(guī)劃”管理實(shí)六方面實(shí)施辦法。

1、城市規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目批前公示。

在城市規(guī)劃編制期間及建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案在依法審批之前，向社會公示規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，廣泛征求社會各界意見，集中社會力量共同搞好城市規(guī)劃工作，避免出現(xiàn)“遺憾規(guī)劃”。

2、城市規(guī)劃和“一書兩證”審批過程公示。

對各類城市規(guī)劃在審批過程中及各類建設(shè)項(xiàng)目在核發(fā)“一書兩證”過程中形成的意見，在核發(fā)“一書兩證”之前向社會公布、展示。目的是使社會各界群眾能夠及時(shí)了解城市規(guī)劃建設(shè)動態(tài)，掌握有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批信息，城市規(guī)劃部門也能及時(shí)了解社會各界的意見，綜合相關(guān)信息，建立快速、良性互動機(jī)制，以便對規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整和修改。

3、城市規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目批后公示。

城市規(guī)劃批后公示是指規(guī)劃在依法審批之后向社會進(jìn)行公布、展示。建設(shè)項(xiàng)目批后公示指建設(shè)項(xiàng)目在獲得建設(shè)工程規(guī)劃許可證之后，在建設(shè)工程放樣前，在建設(shè)工程醒目位置設(shè)立工程批后公示牌。目的是使各界群眾參與到城市規(guī)劃工作中，遵守城市規(guī)劃，并與規(guī)劃部門一道監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，對不按規(guī)劃建設(shè)的行為及時(shí)舉報(bào)，增強(qiáng)城市規(guī)劃的實(shí)施剛性。

4、城市近期和年度規(guī)劃項(xiàng)目公示。

對城市近期和年度重要建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃部門要超前研究確定，超前編制規(guī)劃，提出近期和年度項(xiàng)目庫，向社會公示，征求意見，做為確定城市近期和年度建設(shè)項(xiàng)目及其它方案的重要參考。

5、城市規(guī)劃違法建設(shè)案件查處公示。

對城市規(guī)劃違法案件在下達(dá)行政處罰決定后，向社會公示違法項(xiàng)目名稱、建設(shè)單位、違法事實(shí)和處理意見，將違法建設(shè)項(xiàng)目“曝光”，以便社會各界能配合規(guī)劃部門共同制止并糾正違法建設(shè)行為，并借助社會輿論遏制違法建設(shè)的發(fā)生。

6、實(shí)行城市規(guī)劃社會監(jiān)督員制度。

社會監(jiān)督員就是以行業(yè)、區(qū)、街道辦事處為單位，聘請行業(yè)、區(qū)、街道辦事處、居委會人員，以及人大代表、政協(xié)委員、社會各名人士擔(dān)任城市規(guī)劃社會監(jiān)督員，對各項(xiàng)建設(shè)是否符合城市規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督，并將社會各界群眾對城市規(guī)劃建設(shè)的意見、建設(shè)及違法用地、違法建設(shè)情況反饋給城市規(guī)劃主管部門。

聘請社會監(jiān)督員，是貫徹“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)思想的具體步驟，是城市規(guī)劃管理體制改革的發(fā)展方向。它使城市規(guī)劃工作成為市、區(qū)、街道辦事處、居委會的共同工作，形成全社會參與城市規(guī)劃工作的局面，而不僅是勢單力薄的規(guī)劃部門一家。這種方法對于全社會支持城市規(guī)劃工作、防止違章建筑發(fā)生尤為重要。

三、“陽光規(guī)劃”公示內(nèi)容。

公示內(nèi)容是社會各界群眾了解城市規(guī)劃的主要渠道，公示內(nèi)容既應(yīng)公示規(guī)劃項(xiàng)目概況、總體方案，又應(yīng)突出重點(diǎn)，針對不同的公示類型、不同的公示對象確定不同的公示內(nèi)容，這樣才能切實(shí)達(dá)到公示目的。

（一）城市規(guī)劃公示內(nèi)容。

1、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃。要公示規(guī)劃的主要圖紙、主要規(guī)劃內(nèi)容介紹，重點(diǎn)應(yīng)公示標(biāo)明規(guī)劃重大基礎(chǔ)設(shè)施位置、范圍、城市控制開發(fā)地域界限、歷史文化保護(hù)區(qū)界線等強(qiáng)制性內(nèi)容的圖紙。

2、詳細(xì)規(guī)劃、重要地段城市設(shè)計(jì)、大型基礎(chǔ)設(shè)施、廣場、公共綠地規(guī)劃。要公示規(guī)劃總平面圖、環(huán)境景觀規(guī)劃圖、主要透視圖和項(xiàng)目基本情況、規(guī)劃方案介紹，特別要重點(diǎn)展示規(guī)定用地性質(zhì)、強(qiáng)度、限高、綠化、公共服務(wù)設(shè)施等強(qiáng)制性指標(biāo)的圖紙。

（二）“一書兩證”公示內(nèi)容。

建設(shè)項(xiàng)目選址意見書批前公示內(nèi)容為建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)情況，包括建設(shè)地址、用地范圍的選址方案。建設(shè)用地規(guī)劃許可證批前公示，要公示用地項(xiàng)目名稱、用地單位、用地性質(zhì)、用地規(guī)劃總平面方案（包括相鄰關(guān)系）、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的指標(biāo)等內(nèi)容，圖紙應(yīng)注明有關(guān)尺寸。建設(shè)工程規(guī)劃許可證批前和批后公示，要公示項(xiàng)目名稱、建設(shè)單位、用地規(guī)劃總平面圖（包括相鄰關(guān)系）、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案平面圖、主要立面圖或透視圖、各基經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、建筑后退道路紅線和用地界線的距離等內(nèi)容，各類圖紙應(yīng)注明有關(guān)尺寸。

（三）審批過程內(nèi)容。

規(guī)劃行政主管部門業(yè)務(wù)例會會議紀(jì)要、專家評審委員會會議紀(jì)要、市城市規(guī)劃委員會會議紀(jì)要。

四、“陽光規(guī)劃”公示方式。

實(shí)施“陽光規(guī)劃”有不同的公示方式，各種公示方式有不同的特點(diǎn)。在實(shí)施過程中，可以將多種方式組合使用，點(diǎn)、線、面的公示方式相結(jié)合，從而達(dá)到理想的公示效果。主要采取的四種公示方式及其特點(diǎn)如下。

1、城市規(guī)劃展覽公示。

一般城市可在規(guī)劃部門辦公樓內(nèi)附設(shè)規(guī)劃展廳，有條件的城市可單獨(dú)建設(shè)城市規(guī)劃展覽館展示。另外，還應(yīng)對城市近期和年度重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目舉辦大型專題展覽，一般城市可租用城市大型展覽場所展示。此種公示方式具有規(guī)模大、展示內(nèi)容詳細(xì)全面、影響大的特點(diǎn)。

2、公示欄公示。

在各級規(guī)劃部門的辦公樓前、城市主要廣場、人流集中場所附近設(shè)立大型固定燈箱式城市規(guī)劃公示欄。這是目前行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開采取的主要做法。

3、新聞媒體公示。

通過組織報(bào)紙專版、定期或不定期播放節(jié)目等形式，在當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)站等新聞媒體上公示。有條件的規(guī)劃部門可自己設(shè)立網(wǎng)站，對需公示的內(nèi)容按規(guī)定在網(wǎng)上發(fā)布。此種公示方式具有公示速度快、覆蓋面大、影響面廣的特點(diǎn)。

4、公示牌公示。

對重要地段的修建性詳規(guī)、住宅小區(qū)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目“一書兩證”的公示，采取將規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)方案在項(xiàng)目用地主要出入口處或沿主要街道一側(cè)設(shè)立城市規(guī)劃公示牌的方法。公示牌由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，按規(guī)劃部門確定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制作。此種公示方式適于具體項(xiàng)目的公示，具有方便和貼近周圍群眾的特點(diǎn)，是最具有規(guī)劃部門特點(diǎn)的一種公示方式。

五、“陽光規(guī)劃”公示限期。

根據(jù)公示的規(guī)劃類型不同，既考慮到為社會各界群眾了解公示內(nèi)容留有足夠的時(shí)間，又考慮到實(shí)際操作過程中對規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)限的要求，分別確定以下公示期限。

（一）城市規(guī)劃公示期限。

1、城市總體規(guī)劃批準(zhǔn)前公示期不少于30天，批準(zhǔn)后采取各種方式長期公示。

2、城市近期和年度規(guī)劃項(xiàng)目計(jì)劃及設(shè)計(jì)方案，公示期不少于15天。一般在每年9、10月份公示。

3、分區(qū)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控規(guī)，批前公示期不少于30天，批后公示期不少于15天。

4、修建性詳規(guī)、重要地段城市設(shè)計(jì)、大型基礎(chǔ)設(shè)計(jì)規(guī)劃，公示期不少于30天。

（二）建設(shè)項(xiàng)目審批公示期限。

1、審批過程公示期。城市規(guī)劃種類會議紀(jì)要公示期不少于10天。

2、核發(fā)“一書兩證”公示期。核發(fā)前在建設(shè)項(xiàng)目用地上設(shè)立公示牌公示，公示期不少于10天。建設(shè)項(xiàng)目批后公示牌設(shè)立期限為從該項(xiàng)目批準(zhǔn)之日起到項(xiàng)目通過規(guī)劃竣工驗(yàn)收之日止。

（三）城市規(guī)劃違法案件查處公示期限。

從下達(dá)行政處罰決定之日起直到該違法建設(shè)依法糾正為止。一般在城市規(guī)劃公示欄上公示。

六、“陽光規(guī)劃”公示意見收集反饋。

公示意見的收集反饋是成功實(shí)施“陽光規(guī)劃”的保證。城市規(guī)劃管理工作做為一個(gè)完整的系統(tǒng)，只有將公示意見有效的反饋到規(guī)劃編制、審批決策和實(shí)施管理系統(tǒng)，規(guī)劃管理才能良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）將公示意見整理形成“公示意見書”。

“公示意見書”由各級規(guī)劃部門負(fù)責(zé)整理。為保證“公示意見書”符合有關(guān)法律規(guī)范，“公示意見書”應(yīng)由提出主要意見的社會團(tuán)體或群眾代表蓋章或簽字方為有效。

（二）公示意見反饋程序。

對“公示意見書”，根據(jù)提出意見的情況及規(guī)劃部門與提建議人的協(xié)調(diào)情況，可經(jīng)采取以下5種程序?qū)崿F(xiàn)反饋。

1、簡易程序。對于提出的一般意見，規(guī)劃部門工作人員可以依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定直接做出解答，直到提建議人接受、滿意為止。

2、一般程序。將“公示意見書”報(bào)規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)人，由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人組織有關(guān)人員對所提意見進(jìn)行研究，做出解釋，提出解決辦法，形成“公示意見反饋書”，并由規(guī)劃部門工作人員送達(dá)提建議人。

3、聽證程序。對規(guī)劃部門“公示意見反饋書”不滿意的，提建議人可以在反饋書下達(dá)后3日內(nèi)要求行政機(jī)關(guān)組織聽證。聽證組織程序可參照《中華人民共和國行政處罰法》確定的程序進(jìn)行。聽證結(jié)束后，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人組織研究，形成最終“公示意見反饋書”。

對于城市總體規(guī)劃、重要專項(xiàng)規(guī)劃、城市重點(diǎn)工程及社會各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)規(guī)劃，規(guī)劃部門應(yīng)主動組織專題聽證會。

4、復(fù)議程序。提建議人對規(guī)劃部門經(jīng)聽證程序做出的最后決定不服的，可以于3日內(nèi)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)按《中華人民共和國行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定組織復(fù)議，做出復(fù)議決定。

5、仲裁程序。對行政復(fù)議決定不服的，可以在3日內(nèi)向上級規(guī)劃業(yè)務(wù)主管部門或同級人大提出仲裁申請，由上級業(yè)務(wù)主管部門或同級人大組織有關(guān)人員進(jìn)行仲裁，仲裁結(jié)果為最終裁定。

（三）將“公示意見書”、“公示意見反饋書”等反饋意見與城市規(guī)劃一起報(bào)審批部門。

對“公示意見書”提出的意見，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案修改中要積極采納，并報(bào)規(guī)劃審批部門，與規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目檔案一并存檔，以便監(jiān)督、檢查。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》，城市規(guī)劃實(shí)行分級組織編制和分組審批制度；因此，在上報(bào)審批時(shí)，組織規(guī)劃編制部門將“公示意見書”、“公示意見反饋書”同時(shí)上報(bào)相應(yīng)的上級審批部門和人大，審批部門可同時(shí)對“公示意見書”采納情況進(jìn)行審查。

七.結(jié)語

綜上所述，推行“陽光規(guī)劃”是城市規(guī)劃管理方式變革的必然趨勢。本文從實(shí)踐的層面上，對實(shí)施“陽光規(guī)劃”管理機(jī)制和方法進(jìn)行了總結(jié)、系統(tǒng)完善，探討使“陽光規(guī)劃”管理走向規(guī)范化、制度化和法制化的軌道，真正使城市規(guī)劃管理工作健康發(fā)展，為構(gòu)建社會主義和諧社會發(fā)揮應(yīng)有的作用。