尊風敬古和諧征地實現中國夢

[摘 要]：通過對征收農村集體土地附著物補償中涉及墳墓搬遷問題的解析， 得出征地制度中需要適當的對墳墓補償操作進行調整，以加快并保障和諧用地。從剖析農村墳墓問題由來的歷史原因， 對征收土地涉及墳墓補償進行幾處探討并提出加快搬遷速度，實現和諧征地的若干建議。

[關鍵詞]：經濟建設、征收土地、搬遷

隨著我國經濟建設的快速發展，對土地的需求也不斷增加，征收土地的任務就越發加重，而征收土地工作中的一些附著物補償、社會保障等問題往往制約著工作的開展。現就征收農村集體土地附著物補償中涉及墳墓搬遷問題的影響進行簡單分析。

一、征收農村集體土地引發的墳墓搬遷問題解析

征收農村集體土地中涉及墳墓搬遷問題是征地工作中的一個分支，屬于地上附著物的范疇中。實際工作中國土部門依據《中華人民共和國土地管理法》（以下稱《土地管理法》）第五章第四十七條：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。”的內容對征地工作中涉及的地上附著物進行補償。征地涉及的個人墳墓在當地政府發布遷墳公告后，按照地上附著物類別進行補償，限期自行搬遷，逾期未搬遷的即將視為無主墳在征地清表時平掉。但操作中經常發生因搬遷費用、搬遷位置等問題使墳墓無法搬遷。而幾千年來的風俗、思想意識，希望逝者能入土為安，使得村民經常要求有塊“風水寶地”對墳墓進行安置。視為無主墳則矛盾橫生，從而時而影響到征地拆遷的和諧清表，甚至整個征地工作停滯的現象也時有發生。因而征地制度中需要適當的對墳墓補償操作進行調整，以加快并保障和諧用地。

二、農村墳墓問題由來的歷史原因

1、我國農村在村設有公共墓地的情況下墳墓安置一般尚有積極搬遷的可能，但土地承包到戶后，許多村莊已沒有公共墓地，現實中村民往往將墳墓安置到自家的承包地中。《土地管理法》第四章第三十六條規定禁止占用耕地建墳，而《殯葬管理條例》第十條明文規定禁止在耕地、林地區建造墳墓。并且規定區域內現有的墳墓，除受國家保護的具有歷史、藝術、科學價值的墓地予以保留外，應當限期遷移或者深埋，不留墳頭。由于實際規定過于原則、籠統，而行政強制缺乏規范的執法程序和法律文書，致使農村墳墓管理制約措施少，罰則剛度不足，可操作性差。

2、實際地區操作中民政部門作為農村墳墓管理執法主體，卻由于沒有強制的處罰措施，導致個別喪戶、個別地方違規土葬、亂埋亂葬屢禁不止。導致目前農村征地范圍內墳墓數量持續增加，從而造成一到征收土地時，就需遷移大量的墳墓。征地拆遷費用增加，搬遷困難激增。

3、目前征收土地工作中所涉及的農村土地，多為城市近郊，基本列入“城中村”改造項目計劃，整村范圍已有規劃，由于功能劃分，多數無村集體殯葬預留用地。從而使整體搬遷、改造后，一個村莊的墳墓無處可去。而幾千年的文化意識、宗教觀念，村民要求必須有土地對墳墓安置。僅靠思想工作和貨幣補償，阻力相當大，又缺乏強有力的法律手段，征地工作經常因此無法有效地推行，甚至陷入停頓。

三、征收土地涉及墳墓補償的幾處探討及建議。

1、創新征地中的墳墓處理模式。要歷史地，客觀地對待征地中的墳墓問題。不回避，不推諉，不搞“一刀切”。我們國土部門不能因當前征地工作中出現了大量的遷墳矛盾和糾紛就對和諧征地失去信心。回顧歷史不難發現，歷年來的具體經驗表明，利用多種方法、方式細致考慮我國幾千年的文化意識、宗教觀念的實際，尊風敬古，做好了墳墓安置后，后續征地工作會十分順暢。

建議各地國土部門定期研討、交流有關征地中的墳墓處理的經驗、方法。

2、切實保障被征地農民合法權益，提高墳墓補償標準偏低。現行的墳墓補償標準偏低。以河南省安陽市為例，依據《河南省人民政府辦公廳關于加強我省國家建設征地地上附著物補償管理的通知》（豫政辦[2009]152號）文件要求，安陽市2010年修定的安政[2010]40號文件，對于征地范圍內的墳墓按照一墓一棺500元，每增加一棺增加100元的標準實施搬遷補助，隨著經濟發展，2013年修定的安政[2013]22號文件，對于征地范圍內的墳墓按照一墓一棺2000元，每增加一棺增加500元的標準實施搬遷補助，。而調查安陽市周邊的龍鳳山、龍豫園等公墓需要5000-20000元每墓不等的金額。而征地時，如無免費的公共墓地可用，農村一家數代人墳墓往往需要一起搬遷至收費墓地，村民往往無力負擔此費用。

建議財政部門經合理評價后適當提高征地墳墓搬遷補助標準，同時建立農村弱勢群體喪葬補助專項資金保障制度，并列入政府征地財政預算。

3、建立、健全溝通與協調機制，源頭上講明確有關殯葬管理部門職責的問題。通過協調民政部門應積極做好殯改工作的組織、督導工作，及時發現并處理殯葬違規事件；定期相互通報殯葬改革工作情況。國務院《殯葬管理條例》第二十條規定：“將應當火化的遺體土葬，或者在公墓和農村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳墓的，由民政部門責令限期改正。”所以民政部門要積極合理安置可長期使用的農村公共墓地，疏堵結合，盡力減少耕地內現存墳墓數量，杜絕增長。可以說殯葬管理工作是一項社會工程、系統工程，涉及到國土、民政、公安等多個部門，但在殯葬管理中，尤其征收土地時，多數地方仍是國土部門一家孤軍奮戰，致使墳墓處理管理難以有效推進，管理效果不佳。

建議設立征收土地農村墳墓搬遷專項工作組 ，以法律法規的形式予以明確職責。由國土部門牽頭，民政等有關部門積極參與，成為政府征收土地工作的必要、常設組成部門，從而發揮長效，形成征地拆遷工作合力。

4、探索建立農村公墓用地審批新機制。國土部門應加大對公益性公墓、經營性公墓用地依法審批的力度。我國《土地管理法》第四章第三十六條規定：禁止占用耕地建窯、建墳。《殯葬管理條例》規定：農村為村民設置公益性墓地，經鄉級人民政府審核同意后，報縣級人民政府民政部門審批。加之2012年我們河南省與國土資源部簽訂的《共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區建設合作協議》中提到：“國土資源部支持河南省開展農村集體土地使用權改革試點，并在政策上給與指導。”這為我們探索建立農村公墓用地審批新機制構建了法律基石。在地方工作中，實事求是地對規劃范圍內的空閑地合理利用，在法律允許的前提下利用邊遠農村的未利用的、廢棄地安置公益墓地。安陽市CBD中央商務區項目上先行實踐，通過協調利用邊遠農村的未利用地建立整村的安置公益墓地成功，使得項目進度大大加快。隨后開展的安陽市人民醫院整體搬遷項目、 420畝儲備用地項目等使用此農村公墓模式，應用效果良好。

建議在節約集約利用土地的前提下，充分結合城市總體規劃，各個“城中村”改造項目計劃，創新思路，勇于探索，有計劃、有步驟地利用集體土地流轉等可行方案積極充分使用其它邊遠農村未利用土地，農村空閑土地，主動為近郊區農村劃定合適的公益性公墓。具體操作上可以結合村莊實際，尊重原有風俗，可以村莊為單位劃分墓區范圍，便于統一審批，集中管理。最終實現加快搬遷速度，實現和諧征地。

作者簡介：施寧，1976年7月出生，研究方向：房地產經濟，華中科技大學軟件工程碩士。