關于新中國成立以來我國來華留學政策的文本分析

【摘 要】從政策分析的角度看，我國來華留學的發展經歷了新中國成立初期到改革開放以前時期；實行改革開放時期；繼續擴大改革開放時期；加入WTO并且對GATS作出承諾的時期共四個階段。在不同的階段，我國的來華留學政策都發揮了重要的作用，并體現了不同的特點。

【關鍵詞】建國以來 來華留學 政策文本 分析

【中圖分類號】G642 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2014）12-0188-03

新中國成立以來，我國逐漸恢復了招收來華留學生工作，在這個過程中既取得了一系列的成績，但同時也存在著不少的問題。本文對60年來的來華留學政策發展進行挖掘和分析，以便能夠反思與調整。本文以政策文本的角度出發，分別從政策的背景、特點、實施結果、評論這幾個方面，對我國來華留學發展政策進行回顧與整理。

一 第一個階段（1949～1977年）：新中國成立初期到改革開放以前時期

這一段時期，頒布來華留學法律的背景是：當時我國新政權剛剛建立，尚處于經濟恢復的時期，百廢待興。在外交關系中，蘇聯等社會主義國家對我國友好，西方國家對我國進行封鎖。而從國際環境來看，東西方兩大陣營處于對恃狀態。這一階段來華留學政策指向是根據外交戰略制定的需要，主要為與我國建立友好外交關系的社會主義國家培養人才，并且所有的來華留學生都享受我國政府提供的獎學金。《各人民民主國家來華留學暫行管理辦法》、《發送關于外國留學生教學和管理工作的暫行規定》、《外國留學生工作試行條例》等一系列的政策文本都是當時發布的有關法規。從這些法規中可以看出兩個特點：（1）發布的關于來華留學生有關的法律文件數量繁多。（2）這些法規多是屬于不公開的文件。

這一階段的來華留學生政策得到很好的實施并且取得了一定的效果，加強了與社會主義國家之間的交流與合作。隨著我國與周邊國家及亞非拉國家關系的發展，越南、朝鮮等國家也有學生相續來華留學。此外，據1950年至1965年的統計，我國累積接收和培養了68個國家7259名留學生，其中來自社會主義國家的留學生人數約占整個來華人數的90.8%。

二 第二個階段（1978～1989年）：我國開始實行改革開放時期

這個階段國家頒布了幾項法規，如1980年頒布的《中華人民共和國教育部關于外國學生入中國高等院校學習的規定》、1986年頒布的《外國留學生來華學習的有關規定》、1988年頒布的《關于招收和培養外國來華留學研究生的暫行規定》。

這一階段我國來華留學生政策指向是：逐步開放留學生招生規模限制，初步擴大自費比例，完善來華留學生層次。

當時來華留學政策的制定是有其特定的時代背景。首先，從國際上看，我國經濟悄然崛起，西方發達國家也加強了與我國各方面的聯系。其次，十一屆三中全會以后，我國開始實行改革開放政策。

這一段時期的來華留學政策有幾點變化：（1）擴大了留學生的類別和層次。在1986年的《外國留學生來華學習的有關規定》中，我國把來華留學生類別由原先三大類擴大為五類。（2）擴大自費生規模。（3）留學自主權的下放。具體表現為1988年《關于招收和培養外國來華留學研究生的暫行規定》中規定的關于來華留學生的招生考試和錄取方面的形式：可以參加統一的考試，也可以參加學校單獨命題考試，個別優秀人才，還可以免試推薦的辦法直接錄取。（4）來華留學政策規范化和公開化。

這一階段政策完成了以下幾個方面工作：（1）形成成了留學生全方位、多層次的開放格局。來華留學生也明顯增多，留學生國別構成也發生了很大變化，發達國家的留學生人數迅速遞增。1978～1989年間，我國接收自費來華留學生累計達到26522人。（2）完成了從新中國成立初期的完全由政府提供獎學金到自費生擴大的轉變。據統計，1978年，我國招收的自費生僅有29人，而到1981年自費生增加到1809人，首次超過了獲得獎學金人數1631人。（3）逐漸過渡政府的控制權力，激勵地方、大學和留學生共同參與的興趣。

三 第三個階段（1990～2000年）：繼續擴大改革開放時期

第三階段的標志性政策是2000年教育部發布的《高等學校接受外國留學生管理規定》，另外還發布了在幾部關于來華留學生的管理規定：1991年《關于普通高等學校授予來華留學生我國學位試行辦法》、2000年教育部關于執行《高等學校接受外國留學生管理規定》有關問題的通知等。另外，在1995后相續頒布的《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》中都有規定外國留學生權力和義務的特定章節。這一階段，我國來華留學生政策指向是：進一步深化改革，擴大開放，將接受來華留學生高等學校的審批權下放給各個省、自治區和直轄市的教育部門。

完善管理，進一步下放自主權成為這一段時期的政策主體。這段時期的特定社會背景是：首先，從國際形勢看，蘇聯解體，世界多極化格局。其次，我國經濟發展強健，國際政治地位日益提高，國際交往更加頻繁和密切。

這一段時期的來華留學政策有幾點變化：（1）關于自主權下放內容逐漸具體和明確。如在1992年有關政策規定，學校可以直接招收留學生，自行訂立學費標準。到1999年我國高等教育法中，則把招收來華留學生方案和規模，學科和專業的設置權力交給了學校。到了2000年，《高等學校接受外國留學生管理規定》中明確擴大了來華留學生的招生名額，指明其招生名額不受國家計劃指標限制。（2）對來華留學生培養質量的重視。在1993年出臺的國家教委關于在外國來華留學生中執行《普通高等教育學歷證書管理暫行規定》及其實施細則的通知提出，要對有招收來華留學生資格的大學進行嚴格的審批和定期的核查。此外，還規定學校要專門成立機構對來華留學生進行管理。2000年，教育部辦公廳關于印發全國教育外事工作會議紀要的通知中，制定了來華留學的方針：“深化改革，完善管理，保證質量，積極穩妥發展”。這些都能看出對來華留學生教育質量的重視。（3）完善來華留學生管理。1996年，國家成立留學基金管理委員會，來管理留學生事務。2000年，在全國教育外事工作會議紀要的通知中首次提出了完善來華留學生后勤的管理，力爭為來華留學生創造一個更好的環境。

這一階段政策完成了以下幾個方面工作：（1）完成了我國來華留學生規模、質量的同步提升。據1990～1999年的統計，我國累積接收和培養了284424名留學生，是1950～1989年間累計接受留學生總數的四倍。學生的質量也得到了很好的提升，很多學生回國后成為其國家經濟建設的支柱。（2）來華留學生管理工作規范化。管理的內容從學位到后勤，逐漸系統深入。

四 第四個階段（2001年至今）：我國加入WTO并且對GATS作出承諾時期

第四階段的標志事件是中國加入WTO，我國的來華留學政策國際化、信息化程度明顯增強。在這個時期，我國相續頒布了幾項教育法規，這些法規中都有專門規定來華留學的相關內容，如2004年頒布的《中華人民共和國學位條例》、《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020）》。另外，我國還發布了《教育部辦公廳關于啟用全國來華留學生管理信息系統的通知》、《教育部國際合作與交流司關于2006年推廣來華留學生綜合保險的通知》、《普通高等學校外國留學生新生學籍和外國留學生學歷證書電子注冊試行辦法》等直接涉及來華留學具體事宜的法規。這一階段我國來華留學生政策指向是：我國正式將來華留學作為服務貿易的一種方式，并且提高來華留學的規范化水平，適應高等教育國際化趨勢。

此時來華留學政策的制定是有其特定的時代背景。首先，從經濟上看，我國經濟發展水平繼續提升。在2008年，我國成為世界第三大經濟體。到2011年，中國更是超越日本，成為世界第二大經濟體。其次，從國際形勢上看，由于中國經濟地位提升，中國的國際政治地位日益提高，國際交往更加頻繁和密切。再次，國際高等教育市場的競爭日益激烈。

這一段時期來華留學政策有幾點變化：（1）我國來華留學政策明顯將留學視為高等教育產業和服務貿易項目之一。（2）我國來華留學生管理工作信息化水平進一步提高。

這一階段政策完成了以下幾個方面工作：（1）我國來華留學生總量繼續擴大，其中自費生在2009年占到95%。（2）來華留學專業增多，科學領域涉及面擴展。（3）來華留學生求學的類型有了一定的改變。

五 反思

1.明晰來華留學政策目標，制定來華留學戰略細則

一直以來，我國都視來華留學為一種福利事業，而根據這種思想制定的來華留學政策在目的方面更是模糊不清。如在2000年3月，教育部公布的教育部關于執行《高等學校接受外國留學生管理規定》有關問題的通知中第一條規定：“為增進我國與世界各國人民之間的了解和友誼，促進高等學校的國際交流與合作”。顯然，這樣的政策在新中國成立初期曾經發揮了很大的作用。在新中國成立初期到20世紀50年代的時候，西方發達國家曾在政治、經濟和文化上孤立和限制中國的發展。那時的中國政府為了配合其政治外交戰略的實行，傾向于重點發展同社會主義國家的間的文化交流，以文化交流促進其外交關系的密切。當前，我國的外交政策的理念變為“和平發展”；“和諧世界”；“互利共贏”，正在與越來越多的國家建立新型的外交關系。同時，隨著全球經濟一體化的進程，我國的來華留學政策也面臨著重新的調整。另外，在2001年，我國正式加入WTO，在這個特殊的背景下，來華留學政策卻沒有及時的調整，還是停留在援助的水平。所以，在今后的來華留學生政策的制定過程中，一定要明晰來華留學政策目標，讓來華留學政策體現出對整個國家教育事業和經濟發展的重要促進作用。

2.根據教育政策滯后性的特點，適度調整來華留學政策

隨著科學技術的更新，教育政策可能會滯后于社會發展。教育部在2004年才提出要啟用全國來華留學生管理信息系統，2006年才開始推廣來華留學生綜合保險以及2008年才實行的普通高等學校外國留學生新生學籍和外國留學生學歷證書電子注冊試行辦法等，都可以看出我國的教育政策落后于國際發展水平。不僅如此，目前我國許多留學生政策，如招生與就業、管理信息化、獎學金與保險制度等，也落后于其他國家。所以，今后我國來華留學政策主要注意這樣的問題：我國的留學政策制定與調整需要有一定的敏感性，必須準確把握社會發展的動向，甚至在制定政策時要能預測未來將會出現的問題。只有這樣才能在一定程度上防止來華留學中出現的問題。

3.加快來華留學政策民主性進程，進一步地下降管理權力

我國的來華留學工作一直都受到高度集中的計劃經濟的影響，對外國留學生的每一項事務的處理都需要經過上級的批準才能實行，普通的高校的自主權力很少。到20世紀80年代以后，特別是改革開放以來，由于原有的經濟體制不再適應社會發展的需要，我國逐漸開始進行市場經濟體制改革。國家的法律法規明顯賦予學校更多的自主權。如2000年公布的《高等學校接受外國留學生管理規定》中，指出高校在留學生招生、教育教育和日常管理都有直接權力。從這些不斷公布的法律和法規中明顯看到我國政府權力的減弱，以及高校自主管理留學生的權力增加。我國政府逐漸在來華留學事務中實現由集中管理模式到間接、宏觀管理模式的轉變。在今后的來華留學政策的制定和修改中，還要不斷下放管理權力。來華留學政策的調整，不僅僅需要政府職能的轉變，同時也需要高校在來華留學管理中不斷提高自身的能力，在錄取、獎懲、對外交流各個方面提供高質量的服務工作，爭取更好的留學生資源。

4.完善獎學金制度，制定多種類型的獎學金

自從我國招收來華留學生以來，我國政府就提供獎學金以支持和鼓勵留學生能夠順利完成學業。在2000年頒布的《高等學校接受外國留學生管理規定》中規定了留學生獎學金分為本科獎學金、研究生獎學金和進修生獎學金三種。但是，實際上這三類獎學金只是一種獎學金，即“政府獎學金”，相較于國外各種類型的獎學金，我國的獎學金實在是有點單薄。總之，面對著世界高等教育市場越來越激烈的競爭沖擊，我國的來華留學政策不可避免地面臨著調整。僅僅在獎學金問題上，就應學習海外國家的做法，積極擴展獎學金的類型和增加獎學金的數量，努力使我國在世界高等教育市場上占據有利的位置。

5.嚴格控制來華留學質量，制定質量保障細則

教育質量是維持和吸引來華留學生的關鍵因素。在對來華留學生的招生和錄取上，我國一直都規定了一定的錄取資格和要求，同時也賦予一些學校自主招生的權力。如國家教委在1993年12月29日發布的《普通高等教育學歷證書管理暫行規定》及其實施細則的通知中規定：招收來華留學生的高等院校必須遵守相關部門的規定，進行嚴格的審批及定期核查其辦學條件，對于不具備條件或者是不符合規定的院校予以注銷招收來華留學生的資格。從這些條例中分析看出，我國一直都非常重視來華留學生教育質量，規定了教育部對其教育質量進行評估，也加強了對高校資格的審查。但直到今日，國家仍然沒有出臺有關來華留學生質量標準的細則，對留學生學習質量的考核仍停留在口號上。今后，在我國來華留學政策中，應出臺更加具體關于質量保證方面的法律和法規，以此來制約和維持我國高等教育的水平，這有利于我國對來華留學事業的繼續發展。

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〔責任編輯：范可〕