初探國家治理視角下的地方稅體系重構*

樊慧霞（中國社會科學院財經戰略研究院博士后流動站 北京市 100836）

初探國家治理視角下的地方稅體系重構*

樊慧霞（中國社會科學院財經戰略研究院博士后流動站 北京市 100836）

重構地方稅體系是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。本文基于國家治理視角，提出了地方稅二分法的劃分原則。并結合《深化財稅體制改革總體方案》提出的“完善稅制改革”的具體目標與任務要求，對我國地方稅體系重新構建提出了政策建議。

國家治理 地方稅體系 稅制重構

在新一輪財稅體制改革進程中，重構地方稅體系是進一步深化稅收制度改革的關鍵點，也是完善中央和地方政府財政關系的必然選擇，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求。目前，在營業稅改征增值稅（以下簡稱“營改增”）逐步深入推進的情況下，明確下一步地方稅體系的改革路徑已經迫在眉睫。

一、重構地方稅體系是推進國家治理能力現代化的客觀需要

十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標。啟動新一輪財稅體制改革是實現改革總目標的“突破口”，重構地方稅體系則是新一輪財稅體制改革的重中之重。

近年來，在分稅制財政體制下，財權逐級向上集中、事權層層下移所導致的問題已經逐步凸顯。1994年的分稅制改革雖然賦予了地方政府部分稅種獨立的征稅權和收入歸屬權，但隨著企業所得稅分享改革、取消農業稅以及“營改增”試點等改革持續推進，地方稅種和稅源逐漸萎縮，地方稅體系也遭到了削弱。與此同時，事權不斷下放，地方財權難以與事權相匹配，地方財政自給率呈現顯著下降趨勢。數據顯示，1994-2009 年我國省市縣鄉四級地方政府財政自給能力系數平均值依次為 0.57、0.72、0.48、0.97，除鄉級財政自給能力系數基本維持在1.0 左右尚可基本自給外，省、市、縣財政均不能自給，而且財政缺口很大。①馬昊,何平均.我國縣級財政收入制度存在的問題、原因及對策研究[J].全國商情: 經濟理論研究,2010,(3).2013年，我國地方本級收入68 969.13億元，地方財政支出總

量為119 272.51億元，收支缺口達50 303.38億元。2013年中央對地方的稅收返還和轉移支付為48 037.64億元，占地方財政支出的40.3%，占中央財政支出的70.12%。①數據來源: 關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告[R].中國政府網,http://www.gov.cn/ xinwen/2014-03/05/content_2630378.htm , 訪問時間：2014年3月5日.

在這種情況下，地方缺乏必要的本級財政收入提供公共服務，難以滿足國家治理的需要。同時，地方政府需要依靠中央政府通過轉移支付來彌補其巨大的收支缺口，形成了地方政府更加依賴轉移支付而非地方稅的格局。這種收支關系顯然不利于調動地方政府的積極性。因此，在新一輪財稅體制改革中，重構地方稅體系，滿足地方財政支出需求，實現財力與事權相匹配，充分調動中央和地方兩個積極性，是推進國家治理能力現代化的重要內容。

二、國家治理視角下對地方稅體系的認識

（一）對地方稅口徑的判斷

要明確地方稅體系的改革思路，首先要明確地方稅的口徑。目前，理論界對我國地方稅的界定可以歸納為以下兩種觀點：第一，法律意義上的地方稅，即地方擁有稅收立法權和征管權的稅種屬于地方稅；第二，財政體制意義上的地方稅，能夠形成地方政府可支配財力的稅種屬于地方稅。在這種觀點下，共享稅也可歸屬于地方稅體系。

基于國家治理的視角，筆者認為，第一種觀點對地方稅的界定不符合我國實際情況。在我國現行分稅制財政體制下，稅權高度集中于中央，地方政府稅權有限，只有地方稅和部分共享稅的征稅權，而沒有獨立的稅收立法權。第二種觀點對地方稅的理解相對合理。一方面，在國際實踐中，很多國家的共享稅比重很高，如在澳大利亞、比利時、墨西哥等國的地方稅收入中，共享稅比例都在30%以上，德國、奧地利和捷克，這一比例達40%以上，土耳其甚至高達80%以上。②朱青. 完善我國地方稅體系的構想[J]. 財貿經濟,2014,(5).另一方面，我國的實踐中，增值稅、資源稅、企業所得稅、個人所得稅等共享稅并不完全由地方征收，收入也并沒有全部歸屬地方，但卻構成了現行地方稅收入的主要來源。

（二）重構地方稅體系應遵循二分法劃分原則

基于國家治理視角，結合我國現行分稅制施行的情況，筆者提出我國地方稅體系的重構應該遵循二分法的劃分原則：第一，由地方直接征收并形成地方可支配收入的稅種屬于地方稅。實踐中，只要是與地方利益密切相關、稅源分布區域性較強、需要發揮地方征收積極性的稅種就可以劃歸地方。我國現行稅制體系中屬于此類劃分方式的地方稅主要包括房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅等稅種。其中，部分稅種經過改革優化可以培育為地方政府的主體稅種。此外，這種劃分方法下，還可以通過開征新稅種充實地方稅體系，如開征環境保護稅；第二，由中央征收但在征收之前就明確收入按比例劃歸地方支配的稅種屬于地方稅。這種劃分方法的典型代表就是現行稅制中的共享稅。

地方稅二分法劃分的意義在于：一是有利于清晰地劃分地方的稅收收入，使得地方政府對收入可以預期，做到“胸中有數”；二是有利于切實調動地方稅收征管的積極性，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，在穩定稅負的基礎上，增加地方稅收入增收的空間，使得地方政府“有米下鍋”；三是有利于優化政府間財政關系，實現地方政府事權與支出責任相適應。使得地方政府能夠根據本地居民對公共產品和公共服務的偏好發揮地區優勢，建立起符合國家治理能力現代化的地方稅體系。

三、國家治理視角下重構地方稅體系的政策建議

（一）統籌改革現有地方稅種，漸進培育地方主體稅種

1. 將現行涉及房地產的稅收進行“一攬子”綜合改革，逐漸把保有環節征收的房地產稅培育為地方政府、特別是縣市級基層地方政府的主體稅種。

第一，根據2014年6月中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）的總體要求，應首先由全國人大常委會牽頭，加快房地產稅立法的步伐，扎實推進房地產稅立法工作，為開征居民房產稅及推進房地產稅“一攬子”綜合改

革提供法律基礎。第二，在準確進行房地產稅功能定位的基礎上，將房地產保有環節的房產稅和城鎮土地使用稅合并為統一的房地產稅。充分考慮不同納稅人的實際支付能力和承載的廣義稅負，在總結滬、渝房產稅試點經驗的基礎上，審慎地、逐步地將個人保有的自用住房納入征稅范圍。以評估價值為計稅依據，實行差別稅率，根據各地的實際情況確定免征額（面積），在遵循統一的房地產稅法的基礎上賦予地方政府一定的稅收自主權，突出體現房地產稅作為地方主體稅種的優越性。第三，把耕地占用稅并入資源稅。耕地占用稅屬于對特定土地資源占用課稅，兼有資源稅與特定行為稅的性質。因此，可以考慮把耕地占用稅并入資源稅，在資源稅項下增加“耕地”這一稅目，因地制宜，采用地區差別稅額，按照耕地占用面積在占用耕地環節一次性從量定額課征。第四，取消土地增值稅。目前，社會各界對于土地增值稅的爭議較多。該稅稅制設計復雜，征收成本高企，征管效率低下。清算制度的設計不僅容易被納稅人用來避稅，而且受清算條件和征管水平的限制，現實中稅務機關大多按預征率征收，并沒有真正實現“調節土地增值收益”的稅制設計初衷。另一方面，土地增值稅是對轉讓房地產取得的增值額課稅，不可避免地與企業所得稅存在重復征稅。

2.改革城市維護建設稅，漸進培育城建稅為地方主體稅種。城建稅專款專用，具有明顯的受益稅特點。雖然只是附加稅，但由于附加在增值稅、消費稅和營業稅三稅稅額之上，三稅增長帶來了城建稅的增長，增收的潛力強，能夠為地方政府提供穩定的收入來源。2007-2012年我國城建稅占地方稅收收入的比重均在10%左右，位列營業稅和契稅之后；占地方本級稅收收入的比重也都在6%左右，位列營業稅、增值稅、企業所得稅和個人所得稅之后。此外，城建稅與城市的公共服務具有高度的對應性，能夠很好地實現地方政府事權與財力的匹配。因此，可以考慮對城建稅進行系統改革，漸進培育其成為一個地方主體稅種。其一，改變城建稅附加稅的性質，將城建稅與教育費附加合并為城鄉維護建設稅。這一改革既增加了稅收收入，又同步實現了教育費附加的“費改稅”。其二，簡化稅率級次，以城建稅和教育費附加的總體稅負為約束，測算改革后城鄉維護建設稅的基本稅率，體現稅負穩定的總體要求，實現城鄉稅負公平。

（二）加大共享稅地方分成比例，拓展共享稅范圍，穩定地方收入來源

對共享稅分成比例進行調整，適度加大共享稅地方分成比例對宏觀和微觀稅負幾無影響，符合“改革稅制、穩定稅負”的總體要求。而且，加大共享稅地方分成比例簡便易行，易于操作。

首先，取消稅收返還，在原有中央和地方增值稅75：25分成基礎上，提高地方分成比例。地方分成比例的提高應能充分體現制度規范后地方減收需補償的因素，還要考慮地方可支配財力不足需增加財力的因素①楊志勇.中國地方稅體系的構建與完善問題探討[J].涉外稅務,2013, (6).。因此，提高增值稅地方分成比例既要有利于地方政府財力與事權的平衡，又要有利于規范財政分配體制。

其次，將消費稅納入共享稅改革范疇，擴大共享稅范圍。自1994年征收消費稅以來，消費稅一直是中央稅。目前有一種觀點認為，“營改增”后，可以把消費稅改造為地方稅，并將消費稅從生產環節移至零售或消費環節征收。消費稅改為地方稅，不僅會導致地方與中央爭奪稅源，也會導致地區之間展開稅源爭奪戰，不利于應稅消費品的生產、流通與消費，還會削弱其原本的宏觀調控作用。此外，消費稅改在消費環節征收，稅源分散，會給稅收征管帶來很大的挑戰。因此，筆者建議將消費稅納入共享稅范疇，并適當調整和擴大消費稅征稅范圍，將部分高檔消費品和消費行為以及過度消耗資源的產品納入征稅范圍，根據地方政府的事權和支出責任，合理調整中央和地方的收入劃分比例，以滿足地方政府的支出需求。

（三）統籌稅費制度改革，增強地方收入能力，進一步完善地方稅體系

1.加快資源稅費改革，強化收入功能，增強地方收入能力。資源稅具有受益稅和級差收入稅的特點，適宜成為地方、尤其是西部地區重要的稅收來源。資源稅費改革要“清費正稅”，對資源企業所涉及的各項行政事業性收費和政府性基金要逐一清理、規范。首先，配合資源價格改革，加快煤炭資源稅費改革，推進煤炭資源從價定率征收，促進煤炭資源合理開采和節約

使用。其次，全面推行從價計征方式，拓寬資源稅稅基，使資源地區真正分享資源價格上升帶來的收益。第三，擴大征稅范圍，逐步將資源稅擴展到河流、森林、草原、灘涂等自然生態空間，提升資源稅的增收空間和增收能力，并通過征稅促進資源的可持續利用。

2.深化環境稅費改革，適時開征環境保護稅，充實地方稅體系。環保稅不僅是籌集環境保護和治理資金的重要來源，更是“環保理念”和“低碳理念”擴大和融入到生產與生活方式中的一種訴求。應遵循《方案》提出的“重在調控、清費立稅、循序漸進、合理負擔、便利征管”的原則，將現行排污收費改為環境保護稅，進一步發揮稅收對生態環境保護的促進作用。在具體稅收制度設計時，環保稅可以由地方征收，收入歸屬于地方政府。環保稅款要專款專用，充分調動地方政府保護環境的積極性。

[1]俞可平.論國家治理現代化[M].北京:社會科學文獻出版社,2014.

[2]朱青.完善我國地方稅體系的構想[J].財貿經濟,2014,(5).

[3]楊志勇.中國地方稅體系的構建與完善問題探討[J].涉外稅務,2013,(6).

責任編輯：高 陽

A Tentative Analysis on the Rebuilding of Local Tax System from State Governance Perspective

Huixia Fan

Rebuilding local tax system is the need of modern state governance. This paper puts forward dichotomy rule of classifying local tax from the perspective of state governance. Furthermore, it makes some policy suggestions on rebuilding local tax system in China based on the target and task set by the General Planning of Deeply Reform on the Fiscal System.

State governance Local tax system Rebuilding of tax system

F810.42

A

2095-6126(2015)02-0074-04

* 本文系國家社科基金項目“中國分稅制改革與地方稅體系研究”（13 xjy029）、內蒙古自治區哲學社會科學規劃項目(2012D100) 及內蒙古自治區教育廳項目(NJ13192)的階段性研究成果。樊慧霞，內蒙古財經大學教授，經濟學博士。