后“營改增”時期的問題與對策

尤倩倩

后“營改增”時期的問題與對策

尤倩倩

隨著市場經濟的不斷發展，我國財稅制度改革步入“深水區”，營業稅改征增值是其中一項重要舉措。2015年將是“營改增”稅制改革的收官之年。增值稅的改革已取得明顯成效，同時在改革試點推行中，不斷出現的新問題也引起了社會的深度思考。文章就“營改增”改革中的成果與問題做出簡單的概括與分析，進而提出相關對策。

“營改增”；成果；問題；對策

一、“營改增”的背景

（一）理論背景

1954年，法國首次推出增值稅，目前已經有近180個國家將增值稅制度作為其財稅體系中的主要組成部分，這表明該稅種本身具有合理性，其“稅收中性”的特點可以保證各方利益的平衡。增值稅，顧名思義，僅就貨物和勞務的增值額計稅，采用進項稅抵扣的辦法進行增值額的計算，而不是對貨物或勞務的整體價值進行征稅，這樣既可以有效地避免重復征稅，也可以有效促進社會化分工，進而在保證稅源的前提下，還可以避免稅負過重的問題，激發經濟社會的活力。

與增值稅并行的營業稅，是對除加工修理修配勞務以外的勞務的全額征稅，雖然在個別項目上也有稅前扣除的政策，但總體來說，營業稅內部就存在重復征收的問題，稅負隨著流轉環節的增加而不斷增加，另一方面，對于在提供勞務的過程中所使用的生產材料等包含的前一環節已繳納的增值稅是沒有可以抵扣一說的，而這部分價值又體現在營業稅的納稅總額中，這就造成了增值稅和營業稅的重復征收，最終作為企業成本形式沉淀下來的這部分間接稅收也將會增加企業稅負，進而會減少企業利潤，影響所得稅的征收，同時增值稅的稅收中性原則也會由于稅收鏈條的斷裂而得不到徹底體現。

（二）社會背景

1994年以來兩稅并行的設計是和我國當時要成為制造大國的社會經濟目標和社會經濟基礎相適應的，但是隨著市場經濟的建立和發展，我國經濟結構也在不斷調整，這種兩稅平行的模式逐漸突顯出其不合理性，不利于經濟結構的轉型和三大產業的融合。以服務業為例，在外購服務中所含的營業稅無法抵扣的情況下，為控制成本，企業會選擇使服務生產內部化，壓縮了服務業的發展空間，阻礙了服務業的專業化進程。在出口問題上，由于國際上通行出口零利率的政策，對于適用營業稅的服務業就在出口時無法進行退稅，造成服務、勞務等含稅出口，大大降低了其國際競爭力。

另外，在稅收征管方面，增值稅和營業稅并行的稅制也在不斷面臨新的考驗，例如，隨著商品和勞務捆綁的混合行為不斷創新，形式越來越復雜，很難準確劃分兩稅的征稅標準，從而使得征管風險和成本都在上升。

縱觀增值稅的國際實踐，雖然征收范圍不盡相同，但大部分國家都是實行對商品和服務等全鏈條征收增值稅，增值稅“擴圍”改革是我國重大財稅改革的必然趨勢。

二、“營改增”的影響

（一）取得的成效

自2011年底國務院發改委做出推行和擴大增值稅改革試點行業和地區以來，到2013年11月底，據發改委估計大概有營業稅的20%完成了試點工作。進入2014年，“營改增”穩步推進，完成二次擴圍。在“整體規劃、統籌協調、平穩過渡”原則的指導下，“營改增”工作取得了一定的成效，結構性減稅效果顯著。截至2014年底，國稅總局的數據顯示，全國營改增試點納稅人共計410萬戶，全年有超過95%的營改增試點納稅人的稅負不同程度下降，全年共減稅1918億元。鐵路運輸、郵政業兩個行業分別減稅8億元、4億元，電信業改征增值稅后，為下游一般納稅人增加了稅款抵扣。2015年力爭將營改增范圍擴大到建筑業和不動產、金融保險業和生活服務業，這些行業將增加800萬戶試點納稅人，戶數是目前的兩倍。

以江蘇為例，自2012年10月1日“營改增”啟動以來，截至2013年底，全省共有23.13萬戶納稅人納入試點范圍，較試點初期增長109.93%，累計入庫“改征增值稅”收入155.12億元，共計減稅163.37億元。試點納稅人的減稅面超過95%，凸顯結構性減稅效應。試點對交通運輸業和現代服務業加快發展的刺激作用明顯。試點以來，江蘇省新辦試點納稅人1.3萬戶，增幅為11.5%，比我省國稅局同期管轄的非試點納稅人的增幅快了9.3個百分點。新增試點納稅人中，一般納稅人比例不到3個月增加了1個百分點。試點行業投資信心增強。截至2013年底，江蘇省試點納稅人享受了增值稅“轉型”的益處，申報抵扣固定資產進項稅額15億元，換算成投資額為103.1億元，試點納稅人設備更新與擴大投入呈加速趨勢。此外，制造業減稅明顯，收益較大，抵扣額前10個行業中，制造業占據8個行業。二次擴圍后，全省確認鐵路運輸、郵政和其他行業（快遞）1026戶納入“營改增”，一般納稅人332戶。這意味著增值稅的抵扣鏈條更加完善，有利于激發服務業發展動力和整個市場活力，拉動地方就業市場。

總的看，營改增在推動現代服務業發展，實現二、三次產業融合，促進就業，促進經濟結構調整和轉型升級方面的政策效應將會不斷顯現。

（二）存在的問題

在感受“營改增”帶來的改革紅利的同時，我們也需要全面研究，關注在改革推行過程中存在的一些問題。

1.行業稅負不平衡，部分行業稅負加重

“營改增”是我國結構性減稅的一項重要舉措，目前試點行業已經涵蓋了交通運輸業、郵電業、部分現代服務業，這些“營改增”的試點行業都是與生產環節息息相關，已是制造業產業鏈條中不可分割的部分，對完善增值稅抵扣鏈條影響較大的行業，從整個社會全行業的角度來說，“營改增”消除重復征稅，減輕社會整體稅負壓力的重大利好成效是顯而易見，但是針對不同行業，由于進項稅額抵扣情況的不同，改革對不同行業的稅負影響也大相徑庭。

以物流企業為例，“營改增”新增的兩檔稅率中，與物流企業相關的交通運輸業按11%，物流輔助服務按6%的稅率征收增值稅，與之前營業稅率3%、5%相比，增值稅稅率高出不少，當然企業可以通過購買原材料、運輸車輛等獲得抵扣的進項稅額，以降低稅負，但是就目前經營企業反映的情況來看，要實現這樣的抵扣目標，難度還是很大的，比如一些只在一地進行業務運營的企業。除了燃油或者設備的購置等成本和費用能夠抵扣外，其他能夠抵扣的成本并不多，而目前在加盟和轉包環節產生的運輸費用，由于很多不夠正規的小企業或者個體戶根本沒有發票，只能開白條，一旦改為繳納增值稅，這類費用也無法用于抵扣。

2.稅率增多，增大征管成本

“營改增”試點辦法執行后，增值稅現行稅率已有五檔：17%、13%、11%、6%、零稅率，還有征收率6%、4%、3%。這種多檔稅率結構使得增值稅的統一性和抵扣鏈條的連續性遭到破壞，不符合稅收中性原則，又有為納稅人掩蓋真實業務類型，選擇低稅率申報納稅提供可能性，從而造成征管風險和成本都在增加。

舉例來說，為緩解電信業的稅負增加，“營改增”對基礎電信服務和增值電信服務分別按11%和6%的稅率征稅，是一種折中的選擇。但怎么區分基礎電信服務和增值電信服務，就成了一道難題。比如中國移動，它的很多業務都是綜合性的，很難分得清楚是基礎電信服務還是增值電信服務。

同樣存在類似問題的還包括運輸與運輸服務行業，本是密不可分的，大部分體現在同一份合同中，現分別適用11%和6%的稅率，那么就存在人為劃分運輸費用和相關服務費用，使得適用11%的運輸費用減少的動機和操作的空間。

3.政府財政收入減少，地方財政依賴性增大

全面性的結構性減稅，從政府層面來說，就意味著財政收入的大幅度減少，據測算，由于“營改增”的推行，我國年稅收收入預計凈減少1000億以上，給各級政府都帶來了巨大壓力。此外，我們還應該注意到“營改增”給中央和地方財政關系帶來的必然影響，雖然目前執行財政部與國家稅務總局下發的《營業稅改征增值稅試點方案》中明確指出，“試點期間保持現行財政體制穩定，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，稅款分別入庫”，以減輕對地方財政收入的“震動”，但是如何在進一步改革的背景下，調整中央和地方財權、事權的分配與平衡，尋找地方財政收入新的“增長點”，調動地方政府發展的活力和動力，都是我們必須關注的問題。

三、“營改增”相關問題的對策

（一）分步擴圍，全面推進“營改增”

目前包括交通運輸業、電信業在內已經納入營改增試點的行業占營業稅比重約為16%，而建筑、房地產、金融等占比超過80%，可以說營改增的“大頭”還在后面，這些行業也是改革的“硬骨頭”。2015年3月6日，財政部部長樓繼偉在全國“兩會”答記者問時就表示營改增是最傷腦筋的一個問題。專家認為，這主要是因為登記和確認、稅制轉換、人員培訓等需要做大量的準備工作，同時也是凝聚各方共識的過程，這也從側面反映了當前改革進入“深水區”后面臨更多的挑戰。

因此，在進一步推行“營改增”試點的過程中，我們需要運用所積累的經驗，結合未來將試點的行業的特點，借鑒營業稅管理方式，以實現平穩過渡。以將要納入“營改增”范圍的建筑安裝業為例，其行業特點即為涉及到大量的小規模納稅人，改征增值稅后將會面臨難以獲得進項稅抵扣憑證的問題，因此，建議建筑安裝業可以采用6%的稅率。

（二）調整增值稅稅率

在中性、效率、確定性和簡化、公平與適應性等原則的指導下，盡量減少增值稅稅率的檔次，爭取以單一稅率為準，最多不超過三檔稅率。這樣可以有效地避免扭曲商業行為并避免抵扣環節的中斷，降低征管雙方的成本。

我們注意到為進一步規范稅制、公平稅負，經國務院批準，財政部、國家稅務總局日前聯合發布通知，決定從2014年7月1日起，簡并和統一增值稅征收率，將6%和4%的增值稅征收率統一調整為3%。這是對中小企業的減稅措施，也是進一步落實結構性減稅，將有利于小企業的發展，調動市場活力。而結構性減稅的另一難點是對于一般納稅人的“減負”，因此建議通過考察調研，合理調整增值稅稅率，統一稅率，進一步完成“讓利企業”的目標。在此基礎上，調整增值稅稅率的工作仍然有很長遠的路要走。建議保留17%、11%和6%稅率，取消13%稅率，將適用13%稅率貨物中與農業生產和居民生活相關貨物（如農業生產資料、農產品、自來水）的稅率下調為11%，相應將購進農產品的扣除率由13%下調為11%，將化石能源等貨物（如天然氣、煤氣）的稅率上調為17%。兼并稅率既可以保證增值稅中性特質，又可以有效降低征管與納稅成本，是可以達到雙贏的舉措。

（三）重新分配中央和地方稅收份額

雖然目前為平穩推行“營改增”，改征增值稅的相應稅收收入的預算級次保持“100%地方”不變，但是從長遠的角度考慮，中央政府需要適當的“讓利”，而地方政府也需要“開源節流”。

建議可以考慮建立新的增值稅收入分配體制，適當加大地方的分享份額，這樣一方面在保證中央財政的收入的基礎上，又可以調動地方政府推動“營改增”改革的積極性，重視本地試點行業、試點企業的發展和基礎建設投入，另一方面可以適當降低地方政府對于“土地財政”的依賴性。

此外，還可以考慮其他稅種的改革，如資源稅的擴圍、提高征收率，消費稅的轉型等等，作為地方財政收入中一項有力的補充。

（四）完善征管體制，提高績效

充分利用目前所有的人力、物力、財力，不斷健全增值稅專用發票管理制度，加強稅收征管的信息化建設，依托網絡信息技術，建立全國范圍的比對、核查征管體系，加強與銀行、外匯管理局等利益相關第三方的信息共享，實現社會綜合治稅，加大稅務稽查，不斷提升增值稅征管水平。

以近期政府各權力機關清理管理職責為契機，疏通工作要點，加大對納稅人的涉稅宣傳，提高納稅人的稅收遵從度。

四、總結

“營改增”是我國財稅體制改革的重頭戲，是黨中央、國務院全面深化改革的重要決策部署，是打造中國經濟升級版的重大戰略舉措。“營改增”試點兩年來，為深化產業分工、加快現代服務業發展、促進二三產業融合發展、拉動就業營造了良好的稅收環境，實現了“營改增”謀一域而活全局、穩當前而利長遠的改革初衷。適當簡化稅率，并完成增值稅立法，不斷完善增值稅管理制度和配套辦法，我們相信增值稅制度改革將走得更穩、更好。

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尤倩倩，女，江蘇徐州人，中國礦業大學公共管理（MPA）碩士在讀生，就職于徐州市銅山區國家稅務局。

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1008-4428（2015）06-58-03