中國近代電信業發展與立法略述
——以民國時期廣東地區為視角

易晨

中國近代電信業發展與立法略述
——以民國時期廣東地區為視角

易晨

民國時期坎坷發展的廣東地區電信業與立法進程息息相關，逐步完善的電信業立法推動了廣東地區電信業、社會政治與經濟環境、地區國防建設和文化教育事業的發展，對廣東地區的近代化發展起到了極其重要的促進作用。

民國；電信業；立法；廣東地區

清光緒五年（1879），李鴻章因軍事用途，奏準自大沽至天津設置電報通信線路，此為我國辦理電信的肇端。隨后，政府對電信業采取官督商辦的政策，在全國漸次發展。廣東省處于南海之濱，毗鄰香港、新加坡等地區和國家，華洋輻輳，政治、經濟社會進步較內地為先，對電報通信的需求也較迫切，促進了廣東地區電信業務的發展，成為全國電信業發展的先進地區。

進入民國后，廣東地區作為革命策源地，經歷了護法、北伐等諸多戰役，電信設施也隨著政治環境而形成了自有體系的發展。至全面抗戰時期，廣東地區已成為華南地區電信傳輸的中樞。民國時期坎坷發展的廣東地區電信業與立法進程息息相關，逐步完善的電信業立法推動了廣東地區電信業、社會政治與經濟環境、地區國防建設和文化教育事業的發展，對廣東地區的近代化發展起到了極其重要的促進作用。

一、民國時期廣東地區電信業發展概況

清朝末年，廣東地區為華洋雜處地帶，而電報的創設也較內地為先。清光緒九年，興辦了自福建經汕頭惠陽至廣州的有線電報線路，此為廣東地區與外省建立通信線路的初始。其后的10年間，廣東地區分東西南北四路架設電報線路干線，并完成了中越（接線點為廣東省東興與越南芒街）、穗港的陸線接駁。至民國元年，廣州至漢口的直達電報線路開通，廣東地區實現了國內與國際電報線路的快速連通，地區電信業發展進入了興盛時代。

（一）南京臨時政府與北京國民政府時期（1912～1927）

民國2年，交通部劃全國電信為13個區，每區設管理局一所，每局設監督1名。廣東電報總局為廣東地區電政管理機構，最早設立于廣州西關，隨后又漸次遷至靖海門外大東酒店。首任監督為馮仲壯。廣東地區的電信業自此從“商辦”進入“官辦”時代。

自電信官辦后，確立了電報營業收支。民國元年起，全國統一電報價目：省內的中文明碼，每字收費6分，廢止清政府每隔1省增收3分，出省分為1角2分及1角8分；英文或密碼加半倍收費；加急電報按尋常電報3倍計算；出洋電報經由外國水線公司傳遞，依照合同定價收費，單獨結算本線路費用①參見交通部廣東電政管理局：《廣東電政沿革史》，1943年，第14頁。。民國2年至5年間，廣東地區電信業營業收入以報費為主，年平均收入約20萬元。省內的中文明碼，每字收費1角，每隔1省增收3分；英文或密碼則加倍收費；加急電報加收2倍。

當時期的電信設備，主要為有線電報機和無線電報機。民國元年，上海電報局派員劉述賢、梁春齡2人到廣東安裝韋氏單工快機，并在廣東選拔了7名報員進行培訓，經總局2名主管考核及格后，補為快機員，此為廣東地區首批韋氏快機報務員。該韋氏機初通贛州，之后完成了與九江、漢口通聯。

電信電路方面，設有廣汕、廣港、廣梧、廣贛、廣陽、廣漢六大電路干線。上述6條電路干線，為當時廣東地區與省外及國際進行電信交通的主干線，省內各局之間的通信也依托上述干線經轉路由。廣東地處沿海地區，除上述陸線以外，還有黃埔、海口2條在水底敷設的水線。其中海口水線為瓊崖與內地通信的主干線，自清光緒年間用至民國四年，后因維修工程浩大而廢棄，改為無線電臺通報。

（二）南京國民政府“黃金十年”時期（1927～1937）

在民國16年（1927）至民國26年（1937），廣東地區電信業依托立法進程，積極參加電政統一運動，興設無線電話，建立“整理線路委員會”，均走在全國之先，迎來了廣東地區電信業發展的“黃金十年”。

民國16年（1927），時任廣東電政監督陳希曾，因電報局設在地處僻靜的三府前，而廣州市商業和居住中心地處河南地區，有設立電報分局的必要。于是首先設立河南電報分局，通信線路方面，借用廣州市過河電話水線來接通報線，并租用河南大基頭民房為居址。其后，又分別在東堤設立南關分局、西關設立西關分局。不久后，南關分局改設在惠愛路，西關分局改設太平南路并改名為太平分局。“當時商民拍電咸稱利便”。

林云陔任廣州市市長期間,選請中外電學專家進行詳細考察后，在全市改裝自動電話。民國18年8月25日，由美商中國電氣公司承裝的自動電話工程告竣，是日正式通話，有自動電話4000門①參見自動電話管理委員會《廣州市自動電話概況》，廣州市政府印行，1956年，第17-18頁。。民國21年，國民政府交通部在廣東地區首先開發長途電話營業，實現長途電話利用電報線路通話，且設有報話合用裝置，增加了電信收入。

為加強廣州地區與國內外的通信聯系，廣州與中國電氣公司訂立開設省港長途電話草約，并呈廣東省政府修正備案，于民國18年8月31日與中國電氣公司正式簽訂工程合約；該長途電話工程自民國19年開工，沿廣九鐵路線敷設埋地電線，至民國20年8月竣工，9月1日在廣東省政府禮堂舉行了省港長途電話通話典禮。此為中國首條埋地通信電線。

民國16年，廣東省在各黨政機關組織公務人員實施軍訓，電報局全體報務人員積極參加，編為第七中隊，槍械由公家發給，在省政府集中訓練。此為我國電信人員首次實施軍事化訓練。民國24年，由交通部排除軍事教官擔任隊長，在河南小港組織廣東地區電報人員第2次軍訓。

南京國民政府成立以后，不僅對廣東地區電信業進行了整頓和改革，而且也積極推動了電信業的建設，使廣東地區的電信事業有了很大的進步，為抗日戰爭時期電信業在國民政府交通部的統一領導下繼續發展奠定了基礎。

（三）抗日戰爭全面爆發時期（1937～1945）

民國27年6月23日，南京國民政府頒布了《非常時期全國電信統制辦法》，對電信業實施國家統制。在該辦法中明確，報話居所人民無論國營、省營、民營均應隨軍進退，不得擅離職守。

廣東首先遵照交通部規章，將電政管理局內設機構及職責進行改組，設總務、工務、報務、話務4課及會計室。其次因敵機頻繁轟炸廣州，原三府前居址建筑不堅，遂將報房遷至西堤二馬路南方銀行樓下，辦公廳遷至原址對面國貨銀行二樓，無線電報話臺仍留在原址。無線方面，除廣東原有9部無線電機外，在曲江增設100W機1部，當時敵機終日沿粵漢、廣九鐵路線轟炸，因搶修線路工程隊和無線設備輔助，確保通信如常。

至民國27年7月，交通部派李大超為廣東電政管理局長，責以應付戰時通信。李到任后，對廣州淪陷前通信維持、材料機械案卷的搶運、電信管理機構的設置地和留守與遷移員工的名單均進行明確。27年10月21日廣州淪陷。管理局于淪陷前3日，在高要成立西區聯絡處，管理局遷至西江都城鎮辦公，工作人員及設備材料等均提前分配出發。28年1月15日，因戰事需要，管理局由都城遷至曲江。

廣州失守淪陷后，廣東地區的電信營業情況不降反升。自26年7月至27年6月，除淪陷區外，平均月收入為107000余元。其中國內報費60000元；國際報費28000元；長途話費11000余元。29年1月起，報費奉令增加80%，故該年度月平均收入增至281000余元②參見交通部廣東電政管理局：《廣東電政沿革史》，1943年，第49頁。。

至廣州淪陷交通部接管后，計至29年12月底，除淪陷區外，廣東地區有銅話線路488公里，鐵話線125公里，話桿10339根，鐵報線6422公里，報桿53047根。抗戰勝利復員以后，電信之復舊與擴展工作，積極進行。到1945年底，廣東地區話線桿程3634公里，報線桿程8073公里，并在后方各城市陸續修建市內電話設施。

二、民國時期廣東地區電信業立法與實效分析

（一）電信業立法所涉及的相關行業領域

電信業的立法，不僅包括專門的電信法律，而且還包括從各個方面影響和制約電信業發展的各種法律、法規和條例等。本節試圖從電信業的立法角度，即法律的制定、頒布、實施及法律體系的逐步形成，描述立法對民國時期電信業的規定、調整和影響。

以電報專業的法令為例。民國元年，由于建國伊始各項電政事業均處于無序狀態，特別是有線電、無線電等業務，線路堵塞已成常態。官軍電報，因清朝末期慣例，南方都督以及各屬軍、政分府所發的電報“均列為一等”，免收費用，而影響了電信收入，又阻塞了商用電報的正常通信。所以民國初年交通部下定決心，以電報業務為重點，規范電政各項業務。交通部于民國元年5月頒布《限制通電辦法》，并通電各省都督查照，制定5條命令，以規范各處通電漫無限制，壅塞線路妨礙要報的情況。該電令于6月1日起實行。在規范了官軍電報的同時，交通部也考慮到對政府職能部門的政策傾斜，相繼出臺了一系列的減費章程與規范。如民國2年(1913)8月部令頒行《賑務電報免費章程》，對臨時性特別緊急賑務的報務通信實行免費。隨后又頒布了《鐵路發電減費辦法》《新聞電報章程》《交通部官電減費條例》等若干法令。為了規范發報辦法、節約發報人的報資，同時也與國際接軌，交通部電政司分別于民國元年11月頒布了《電報掛號實施手續》，于民國2年9月頒布了《統一收發電報辦法》，后又頒布了《交通部收發電報(英文)規則》。上述三類法令中規定，以收報人的姓名、地址預先向電局掛號設定為準則，并對洋文電報的收發程序等明確規定。此類電報運營條例的出臺，在一定程度上促進了國內、國際電報業務的繁榮。

（二）電信法律的立法主體與法律文本

民國4年(1915)4月18日，中華民國北洋政府公布中國第一個《電信條例》,以法律形式確立了電信業的性質、地位、組織機構、管理模式和功能，明確了“電報電話不論有線無線及其他任何電氣通信統稱為電信”。主要內容包括：（1）電信事業不論何種，均由國家經營。（2）經政府許可，個人或團體可私設的電信為：鐵路礦山及特別營業之用；船舶航海時所用；學術試驗上用；一定區域內尚未有電話為聯絡者；無線電除航海或學術試驗之用外不得私設。（3）政府依法對私設之電線有處置之權。（4）電信人員執行職務時，沿途應給予便利，電信材料除海關稅外，概免課稅。（5）電信線路不論經由何地，均應擇便建設③參見張心澂：《中國現代交通史》，載《民國叢書》，第四編，第37輯，上海書店，1989年，第410-411頁。。應當說，北洋政府公布的《電信條例》是我國電信領域第一部比較完備的指導性法規，它明確規定了電信國有的方針，以后我國電信條例的制定也受其影響較大。

國民政府定都南京后，為強化對電信等事業的管理而于民國16年（1927）公布了《交通部組織法》，明確了交通部電政司為電信管理機構的地位。同年8月，國民政府頒布了《電信條例》。主要內容包括：（1）明確電信的具體含義，指出電報電話不論有線無線及其他任何電氣通信統稱為電信，凡用電氣由金屬導線傳遞之符號字母文字形象及數目字名曰電報，其傳遞之語言聲音名曰電話。凡用電波于空間傳遞之符號字母文字形象及數目字名曰無線電報，其傳遞之語言聲音名曰無線電話。（2）規定中央與地方可以經營的電信種類，指出凡國家經營之電信由國民政府行政院交通部管理之，經國民政府行政院交通部或其委托機關之核準，允許由地方政府、公私團體或個人設置的電信為供鐵路、礦山、船舶及航空機航行時通信或其他特別營業之專用者；因圖收發之便利，其與當地之電信機關接線通電者；專供在一宅地范圍內通信之用者；專供廣播有益于公眾之新聞講演氣象音樂歌曲之用者；供學術試驗上之用者；在未有電話聯絡之一定區域內設置電話者。（3）規定交通部管轄全國電信事業的權限，指出國民政府行政院交通部對于以上公私團體或個人經營的電信有征收照費并制定取締規則之權，必要時得派員在私設電信機關檢查電信或依法令之規定得將私設電信供公用或軍事通信之用，并得派員管理或出價收用之。對于違返規定私設電信或未向交通部領照而私自進口電信器材者，交通部可以處五十元以上二千元以下之罰金并沒收其全部桿線機器及附件。（4）規定電信機關及電信員工的職責，指出電信內之事故應由通信人員負其責任,但電信因特別事故及不可抵抗之障害，如收信人姓名、地址不明等致遲滯或不能傳達時通信者不得要求損害賠償；國營電信機關及其職員工役對于往來電信之有無及其內容應嚴守秘密,職員工役退職后亦同；國營電信機關對于電信之內容認為妨害公眾安全時，或者在軍事期間認為對于密碼或隱語電信有檢查必要，而收發信人拒絕說明發信內容時，電信機關應當拒絕或停止其傳遞。（5）規定政府對電信有處置之權，指出政府因維持公眾安全而認為必要時得指定區域停止或限制電信之傳遞①《國民政府公報》，法規，第二三四號，中華民國十八年八月五日公布，見中華民國國民政府公報影印本，第30冊，中華民國國民政府文官處出版，臺北成文出版社有限公司印行，1972年9月。。

將南京國民政府與14年前北洋政府頒布的《電信條例》相比較，可以發現二者既有相似性，又有顯著不同。例如，在電信國有、公私團體或個人設置其電信設置規則、交通部對電信的處置權力等方面有相似性。而對于電信這一概念的范疇、交通部對團體或個人設置電信設置的管轄、處置權力以及電信管理機關和電信人員職責等方面，有顯著不同。

細析其相似性的原因，雖然在北洋時期電信業的政策與法令得不到實際施行，但隨著電信業的技術發展，其電信法律管理體制已開始形成，其電信條例內容對于南京國民政府有借鑒意義。而特異性，則與南京國民政府試圖加強政府對于電信業的監管和控制力度，確保國家政治、經濟和國家安全有關。

至民國22年，電信立法主體及法律文本（法令）趨于成熟。其法律文本可分為：一般關系法令、組織、人事、官軍電報、工務及電料、會計及稽核、取締八類。蔚為大觀，共計261份。

（三）電信業立法在廣東地區的實效分析

從清末至民國26年（1927）南京國民政府成立，廣東地區一直處于戰亂時期，北洋政府無法對廣東地區的電信業進行統籌規劃，使之穩步提升。時至南京國民政府接手，廣東地區的電信業已進入內外交困的情形。在內部，因為北洋政府中央權力的喪失而導致廣東地區電信業中央、地方、各部門各自為政，存在電信管理系統紊亂的現象；而長年的軍閥混戰造成了電信設備、線路陳舊、老化、損毀嚴重，嚴重影響通信數量和質量。在外部，以水線公司為代表的外國電信公司長期把持我國的國際電信通信，使我國國際電報利權嚴重外泄，也影響國家安全。而清政府、北洋政府欠下的電信外債，因苛責的擔保條件而束縛了廣東地區電信業的發展。

南京國民政府成立以后，不僅對廣東地區電信業進行了整頓和改革，而且也積極推動了電信業的建設，使廣東地區的電信事業有了很大的發展，為抗日戰爭時期電信業在國民政府交通部的統一領導下繼續發展奠定了基礎。

三、立法進步對廣東地區近代化的現實意義

（一）對民族電信業發展的促進

自清光緒26年，我國的國際通信、長途電信被丹麥、德國、日本等國的水線公司所操縱壟斷，直至北伐成功，于民國18年我國國際電臺正式成立，遂先后與馬尼拉及歐美各國正式通報。至民國19年12月24日，交通部頒布《商辦海底電線登陸取締規則》予以取締。往昔操縱于外商的國際電信主權，乃由我國收回，自行經營。民國25年，交通部出資將汕頭地區四家商辦電話公司收歸部有，并借此機會，對廣東地區的鐵線通信線路升級改造，至26年，完成了廣州經湘潭、英德至曲江、曲江至大庾及曲江至宜章銅話線路，分別與湖南江西2省銅話線接駁，完善了長途電話線路。民國26年，廣州開設與河內、上海、澳門、福州、廈門、汕頭、香港等直接無線電報，使內地國際電報不必集中上海國際電臺轉發，減少轉報手續，增進傳遞速率。據民國36年（1947）統計，我國直達外國電報電話電路，共達27路，與世界各國國際電路數量比較，我國居第四位。民族電信業的振興，促進了中國近代社會、政治、經濟及國防的發展。而民國時期電信業的立法進步，直接促進了民族電信業的發展。

（二）對廣東地區經濟、文化發展的推動

電信業的建設，為城市近代化建設的重要內容之一，民國時期，通過立法而逐步完善的電信業，對廣東地區經濟與文化發展有極其重要的推動作用。

電信經濟方面，通過多年建設，廣東地區在抗戰前建設電話線路達到六千余公里，勝利后，包括修復殘存及接收軍線，共計4548公里。省際通信方面，完成了粵漢電話線路建設，廣州至南京、上海的電話，也由京漢等載波線路轉接，十分便利。

表1 民國26～31年廣東地區各種報話機械統計表

教育方面，廣東自民國元年設立陸軍電訊學校，由電報局派員任教官，畢業學員有百余人，其中十幾人先后進入電報局工作，為廣東地區的干部人才。民國15年（1926），由建設廳長孫科在廣州設立廣東電信學校，委任陳劍如為校長，并聘請電報局人員為教員，一切學科均參照交通部中等學校來設立。民國16年，首次在廣東設立廣東電政月刊社，提倡電信業學術化，徵求全省電政同人的學術著作及藝術創作，共出版3卷36期，為廣東地區電信業的首創刊物。民國18年成立廣東電報補習所，對來粵報效電政事業人員進行業務訓練，經考試合格者，予以敘用。后又于民國24年設立廣東電政人員養成所，招考中等學校以上畢業學生入所訓練。當時投考人數達到4000余人，僅錄取50人、核準畢業19人。除少數留廣東工作外，均派往上海電報局實習。

（三）對當代電信業立法的借鑒意義

作為中國電信業立法發展過程中的重要組成部分，民國時期的電信業立法對當代電信業立法有著重要的影響和借鑒意義。

首先，是立法與執法必須并重。民國建立以來，電信業立法得到充分的重視，但是不論立法多么重要，歸根結底要執行實施。民國初期政治經濟形勢的動蕩，以及地方政府或其他部門的攬權、推諉，使得有線法規淪為空文，有法不依、執法不嚴的情況較為嚴重。現代中國，《電信法》多年未能推出，導致規范行業的基本準則和要求以及行業管理方面存在很多問題。此外，從電信業或者泛化到整個互聯網行業來說，它又是一個發展非常快的行業，不斷有新的東西出現，不斷受到新的沖擊，因此在立法方面，要跟上形勢的變化。目前雖然存在一些與通信相關的法律法規，但具體到傳輸、安全、業務、消費者權益保障以及產業運作的合法性等層面，還有許多需要提升和完善的地方。推進電信業法制化建設，除了制定法律之外還有執法問題。目前互聯網存在多頭管理問題，管理部門和機構太多，而綜合管理機構缺乏，導致操作起來出現的問題比較多。在通信領域，很多管理、整治行動通常采取聯合執法的形式，但同時也暴露出監管力量分散、執法效率不高的問題。

其次，是提高立法人員的專業化程度。立法人員作為立法的決策者、起草者、審議者，構成了一切立法活動中的主體。作為立法目的、立法意圖的實現者和立法技術的直接操作者，立法人員素質高低和能力強弱，直接對立法質量起著決定性作用。民國時期，電信立法人員有專職與兼職之分。專職人員主要是國家立法機關的議員、立法委員和國家教育行政部門立法機構的參事。議員、立法委員所學大多為法律、與法律關系密切的政治經濟學等專業，或者從事過法律相關工作，其專業素養一般都比較高。南京國民政府時期對立法委員的人選標準除強調政治素質外，另一大要求就是于法律、政治、經濟有相當學識經驗者，特別看重立法人員所必須具備的專業知識。而交通部電信立法機構參事幾乎全部從事過電信或電信管理工作，便于減少電信立法的盲目性，使電信法規更具可行性。兼職人員指那些被邀請參與立法的人員，以電信業的專家學者為主。他們之所以被邀請主要是他們的專長、在電信業的聲望或從事的工作與立法內容要調整的領域密切相關，均為非專職立法人員，不拿薪俸，沒有編制，開會時才匯集，立法工作一旦完畢，他們的立法使命也隨之結束。目前，在我國電信立法主體的構成中，明顯缺少跨學科研究的專業人員，常常是精通法學的幾乎不關注電信業，研究電信發展的又很少研究法律，換言之，既研究電信業又精通法律的專家學者在立法主體構成中所占比例太少。另外，無論法學專家還是電信專家一般都缺少電信行業實踐經驗，對電信實踐中出現的問題知之甚少，而行政部門中又明顯缺乏專家型的工作隊伍。立法人員整體素質不高，直接影響了電信立法的質量，許多立法往往不盡完善，或有不明確、不確切之處，容易引起歧義或有不協調、不符合實際的弊病，難以操作執行。

國民政府時期廣東地區電信業的發展歷程給我們留下了許多有益的歷史經驗與教訓。在電信國營為主的立法方針下，國民政府交通部得以集中全國的相關資源，進行大規模跨區域的電信建設。在此期間，廣東地區電信基礎設施建設及電信業務進一步發展，電信管理體制進一步完善，電信主權進一步完整，由電信立法推動了電信業發展，也進一步推動了廣東地區的現代化進程。

[1]交通部廣東電政管理局.廣東電政沿革史[M].1943：5.

[2]趙曾玨.中國之電信事業[M].商務印書館，1943：21.

[3]交通部廣東電政管理局.廣東電政沿革史[M].1943：5.

[4]廣州年鑒編篆委員會.廣州年鑒（卷15）[M].公用，1935：22-24.

[5]非常時期全國電信統制辦法，國民政府交通部檔案[R]. 1938-6-23.

[6]中華民國史檔案資料匯編.（第五輯第二編）財政經濟（十）[M].江蘇古籍出版社，1991：829-831.

[7]民國22年.交通部電政法令匯刊.

[8]肜新春.民國經濟[M].中國大百科全書出版社.

[9]廣東經濟建設的現階段.經濟建設[M].北京：經濟建設出版社，1947，（01）：14.

[10]林炯如等.中華民國政治制度史[M].上海：華東師范大學出版社，1995：190.

易晨，廣東省長途電信線路局中山分局。

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1008-4428（2015）06-87-04