有序推進農業轉移人口市民化的思路與對策

黃勇 周世鋒 王琳 潘毅剛

·產業發展·

有序推進農業轉移人口市民化的思路與對策

黃勇 周世鋒 王琳 潘毅剛

農業轉移人口市民化是新型城市化的核心任務。本文以此為出發點，以農民市民化意愿為基礎，從現狀條件、推進路徑、政策設計和成本分擔等維度，分析存在問題和主要矛盾，并從人群有序、領域有序、空間有序和時間有序四大視角，創新提出推進市民化的思路安排、體制改革重點和政策建議。

農業轉移人口 市民化 有序推進

周世鋒，浙江省發展規劃研究院副總規劃師、研究員;

王 琳，浙江省發展規劃研究院高級經濟師;

潘毅剛，浙江省發展規劃研究院副研究員。

黨的十八屆三中全會提出，要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。大規模、大跨度、多元化的人口轉移在有力推動經濟社會發展的同時，也帶來了巨大的挑戰。在浙江實地調研和問卷調查的基礎上，本文研究提出了有序推進農業轉移人口市民化的思路和建議。

一、農業轉移人口市民化的現狀和意愿

(一)農業轉移人口特點:“一大四多”

總體上，農業轉移人口呈現出“一大四多”的特征。“一大”是人口規模大。按浙江省公安廳統計，截至2013年5月8日，居住一個月以上的農業轉移人口有2424萬人，其中省外流入2075萬人①浙江省公安廳的統計為暫住人口，指離開常住戶口所在地的縣 (市、區)，在其他地區臨時居住三日以上的人口。該統計口徑未包括縣域內流動的農業轉移人口。，占85.6%。統計局根據“六普”分析顯示，居住半年以上的農業轉移人口有2399萬人，其中省外流入1135萬人，占47.3%。“四多”:一是省外流入人口多。從存量看，省外流入浙江的農業轉移人口規模已經連續13年居全國第二位，僅次于廣東。“六普”顯示，2000年—2010年浙江省外來常住人口年均流入量為81.35萬，超過廣東省 (64.3萬人)，居全國第一位。二是新生代人口多。據浙江省計生委數據監測，流動人口以青壯年為主體，平均年齡為32.8歲，上世紀80年代以后出生的新生代勞動力占全部流動人口的比重達到50.7%。三是舉家遷移人口多。省外農業轉移人口逐步從原來的獨自外出務工模式轉向舉家外出模式為主，舉家外出且在務工地共同工作生活的比重已達到48.1%。四是低學歷人口多。農業轉移人口的教育文化程度相對較低，初中及以下文化程度的占81.4%，平均受教育年限只有8.7年。

(二)農業轉移人口市民化水平:“三高兩低”

“三高”:一是就業穩定性較高。浙江農業轉移人口的就業狀況趨向于穩定，職業技能和發展空間趨好。問卷調查顯示，2010年以來，有91.3%的農業轉移人口沒換過務工城市，59.7%沒有換過工作單位，參加過職業技能培訓的占49.6%，與所在單位簽訂勞動合同的比例為66.8%。二是義務教育享受比例較高。浙江已經基本解決農業轉移人口子女的義務教育問題，并逐步解決外省籍人員子女的高考升學問題。2012年，浙江義務教育中小學在校生中，農業轉移人口子女為130.79萬人，占義務教育在校生總數的26%，且在公辦學校就讀比例達到75.6%。三是社會保障覆蓋面較高。浙江以養老、醫療為主的社會保險體系已經覆蓋城鄉，基本實現對農業轉移人口的制度覆蓋。目前，89.6%的農業轉移人口擁有醫療保險，49.7%擁有養老保險，但享受的社保水平相對較低，跨省籍農業轉移人口的參保意愿不強，存在重復參保、轉移接續難等問題。

“兩低”:一是住房保障程度較低。住房保障是全國新興的公共服務體系，廉租房、公租房存量相對較小，主要面向城鎮低保標準兩倍以下住房困難家庭，現已解決浙江全省95.7萬戶城市中低收入家庭的住房困難。目前，公共住房規模尚無法滿足農業轉移人口的需求，享受到住房保障的比例僅為1.4%。二是社會融入度較低。農業轉移人口的生活習慣帶有較為明顯的地域特征，特別是省外流入人員的文化習慣與本省居民差異較大，因此社會圈主要集中在老鄉群體，群體間社會融合不足。

(三)農業轉移人口市民化意愿:“四個較強”

一是省外轉移人口回老家定居的意愿較強。調查顯示，省外轉移人口希望回老家定居的比例達59.9%，在各類人群中比例最高，其中32.7%希望回老家農村定居，27.2%希望到老家城鎮定居，而愿意在務工地定居的比例僅為13.7%，在各類人群中比例最低。二是省內轉移人口定居務工地的意愿較強。市內縣 (市)際間流動的轉移人口希望在務工地定居的比例達40.3%，省內市際間流動的轉移人口希望在務工地定居的比例為27.2%，均高于外省農業轉移人口相應比例。同時，大專及以上學歷以及月收入5000元以上的人群在務工地定居意愿較強，舉家外出且在同一個地方共同工作生活的更愿意在務工地定居。三是定居縣城和小城鎮的意愿相對較強。與一般認為農業轉移人口希望定居大城市的觀點不同，問卷調查顯示37.7%的農業轉移人口最希望定居的是縣 (市)城區，其次30.2%選擇在小城鎮定居，只有14.8%的人選擇在省會城市和計劃單列市定居。四是農業轉移人口保留農村權益的意愿較強。絕大多數農業轉移人口希望保留農村權益，67%的調查對象希望保留承包地，67.9%的人希望保留農村宅基地和房產，75%的人表示即使進城定居也要保留村級集體經濟收益權。在現行農村土地政策下，真正有意愿想把戶口遷到城市的僅占被調查者的35.2%。

二、推進農業轉移人口市民化面臨的主要矛盾

(一)市民化成本高與地方財政承受能力低的矛盾

在現行制度約束了大量需求的條件下，大量農業轉移人口進入異地，擠占了當地十分有限的公共資源，已使很多城市的基礎設施和公用設施處于緊缺或超負荷運行狀態。有序推進農業轉移人口市民化，要將義務教育、就業服務、基本養老、醫療衛生以及保障性住房等公共服務覆蓋常住人口，以及為保障城鎮健康協調發展所必需的市政設施、社會事業、生態環境等城市功能建設，需要大幅度增加公共財政的投入。據本課題組測算，浙江省農業轉移人口市民化的人均成本大約在13萬～20萬元左右①這里的市民化成本，主要是指需要政府財政投入的公共成本，包括隨遷子女義務教育、醫療衛生和醫療保險、就業培訓和服務、養老保險、社會救助和專項補貼、城市基礎設施和公共設施等方面的經費投入，大、中、小城市的市民化成本分別為20萬、16萬、13萬左右。。浙江有2000多萬農業轉移人口，如此龐大的規模，僅憑一省的公共財政在短期內是不可能消化的。

(二)農業轉移人口規模大與建設用地供給少的矛盾

大量外地農業轉移人口的流入，使浙江等地本來就已十分緊張的資源要素更加難以支撐，尤其是土地資源。按照建設部城市規劃的一般標準，每個城市居民需要100平方米的建設用地空間，如此大規模的外來人口要定居下來，勢必會加劇發展空間不足與城市用地緊張的矛盾。更何況，我國實行“兩個最嚴格”的土地管理制度①即我國土地管理制度“堅持最嚴格的耕地保護制度，實行最嚴格的節約用地制度”。，土地利用都是以各種指標的方式計劃配給，并且嚴格限制土地指標的跨省調配。按照目前的土地政策，農業轉移人口如果全部在當地實現市民化，但又不能同時將其名下的土地指標帶到當地，只能占用當地極其有限的用地指標，這勢必給空間承載問題帶來嚴峻挑戰。

(三)產業轉型升級要求高與農民工學歷、技能低的矛盾

根據問卷調查顯示，浙江省經濟活動人口中，省外勞動力約占33.2%，其中二、三產業的省外勞動力分別占48.1%和23.4%，已形成對省外勞動力的較強依賴。省外農業轉移人口文化程度偏低，又因對未來缺乏一種穩定的預期，企業和個人都不愿對人力資本進行投資，導致人力資本積累十分薄弱，產業工人的素質和技能與“制造大省”極不相配。從一定程度上講，正是這種對省外勞動力低成本、低工資的路徑依賴，使企業缺乏引進技術、更新設備的動力，科技創新、自主研發的動力不足，導致浙江省產業轉型升級的步伐緩慢。

(四)農業轉移人口市民化利益訴求多與國家體制政策突破難的矛盾

根據問卷調查，浙江省農業轉移人口市民化的意愿并不高，明確表示在務工地定居的僅為18.5%，希望回老家農村或城鎮定居的約占一半，還有相當部分仍在觀望、舉棋不定。深入分析原因，主要是目前城鎮基本公共服務的供給，以及農村土地、房產等資產的處置等政策不明朗，存在很大的不確定性。而事實上，農業轉移人口市民化是一個復雜的社會系統工程，涉及戶籍、就業、社會保障、計劃生育等一系列制度改革。傳統計劃經濟下的城鄉分離、區域分割體制，已滲透到經濟社會政策的各個方面，并且盤根錯節、繁復龐雜，在很大層面上還涉及國家的法律法規，存在諸多法律障礙，需要全國一盤棋，綜合統籌、聯動推進，浙江作為一個省難以取得根本性的突破。

三、推進農業轉移人口市民化的總體思路

基于推進城市化的現實基礎和農業轉移人口的主觀意愿，為滿足多元化需求、增強政策舉措的針對性和有效性，應堅持統籌聯動、因勢利導、分步分類、漸進有序的基本原則，引導有需求、有條件的農業轉移人口，在適宜的城市區域就業生活，逐步享受城市居民的福利待遇，最終實現市民化。為此，建議按照人群、領域、空間、時間“四個有序”的基本思路，建立可預期、可操作的市民化時序安排。

(一)人群有序

所謂人群有序，就是要根據農業轉移人口的特點與意愿，優先推進有需求、有能力、條件成熟的人群市民化，進而形成示范作用，逐步推動更多的農業轉移人口轉化為市民。

1.省內農業轉移人口優先。省內農業轉移人口具有相近的地域文化背景，就地就近市民化，可接受度更高、可操作性更強，財政壓力也相對較小。從定居地意愿調查看，省內農業轉移人口中，希望在務工地定居的比例最高，達24.7%;省外農業轉移人口中，希望回老家農村定居和到老家城鎮定居的比例也最高，分別達32.7%和27.2%，可見地域文化認同和家鄉情結對定居地意愿的主觀影響也較大。建議優先引導同一行政區域內、地方認同感更強的群體融入當地城鎮，推動農業轉移人口的“就地市民化”。

2.市民化意愿強的人群優先。農業轉移人口因自身條件不同，對市民化認可度和自愿程度有較大差異，意愿強的群體一般在城市具有相對穩定的就業和收入。而從實際調查看，大專及以上受教育程度的農業轉移人口明確表示愿意定居城鎮的占總體意愿的42.3%，初中及以下學歷人群的該項意愿占34.4%;月收入在5000元以上的群體明確表示愿意定居城鎮的占47.3%，高于其他各收入水平的人群，對在務工地定居、在城鎮定居的意愿較強。因此，建議把技術型、資產型農業轉移人口優先納入浙江省城鎮居民管理體系，給予其市民化待遇，逐步提升市民化人口的整體素質。

3.工作年限長的中青年人群優先。在城市務工時間越長，對城市生活的認識度越高，而中青年群體思想相對活躍，接受新事物的愿望也更迫切。調查顯示，希望“在務工地定居”比例最高的年齡組是31～40歲，其次為21～30歲，表明中青年群體對定居城市的意愿更強;而外出打工五年以上的群體占69.6%，有59.7%的人近三年沒有換過工作單位，對務工地的職業期望值較高，工作穩定性較強。建議把該類群體尤其是新生代群體優先納入市民化梯隊，為緩解城市老齡化壓力、推動產業轉型升級發揮積極作用。

4.舉家外出人群優先。舉家外出是指未婚人員與父母在同一城市生活，或者已婚人員與配偶及全部子女 (未成年子女和成年子女)在同一城市生活。問卷調查顯示，舉家外出且在同一個地方共同工作生活的群體選擇在務工地定居的比例最高，為24.2%，而且從客觀而言，這類人群更容易融入當地生活，返回老家定居的意愿較弱，在同等條件下應當優先推進其市民化進程。

(二)領域有序

所謂領域有序，是按照農業轉移人口的基礎條件和意愿，考慮地域可操作性和財政負擔能力，分輕重緩急、先易后難，集中解決緊迫問題，逐步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

1.率先完善教育公共服務。為城市常住人口子女提供義務教育服務，是政府的重要職責。從農業轉移人口的主觀愿望看，除了希望提高工資待遇以外，最希望子女能享受與市民同等的教育待遇，比例占總體的19.7%。在教育服務上，有82.3%的人最希望與城鎮居民子女一樣接受義務教育，要求十分迫切。因此，建議加快完善義務教育服務，按照城市常住人口分布和變化趨勢，調整教育資源布局，重點支持接收農業轉移人口子女的公辦學校。逐步滿足高中段教育需求，在國家“錢隨人走”的政策支持下，有計劃地進行高中學校建設，構建可持續發展的教育體系。

2.逐步推進社會保障銜接。城市社會保障的完善程度是影響農業轉移人口市民化的重要因素，是推進農民向市民職業身份轉變的標識之一。目前，城市的社會保障是農業轉移人口較為期待但實際參保率不高的領域，主要有參保費用高、重復參保、轉移接續難等問題。問卷調查顯示，提高社會保障標準、消除城鄉社保政策上的差異期盼比重較高，分別達19.5%和19.2%，有15.9%的人希望社保可異地結算。鑒于此，建議逐步推進城鄉養老和醫療保障制度的銜接、省內跨市保障制度銜接、繳費程度與保障服務銜接，實現各項保險無障礙轉移接續，提高參保積極性和保障預期。

3.審慎推進保障性住房逐步覆蓋到農業轉移人口。目前住房問題仍是農業轉移人口定居城鎮的重要瓶頸。通過對湖州市織里鎮、紹興市柯橋區、杭州市瓜瀝鎮等地調研后發現，面向農業轉移人口的保障性住房量大面廣，涉及規模龐大的建設土地指標與資金力量，地方政府難以承受。但考慮住房是農業轉移人口定居城鎮的基礎條件之一，同時問卷調查顯示有17.1%的人最希望政府提供保障房，因此要審慎推進該領域的市民化發展。建議通過保障房、企業宿舍、公共租賃房等多種渠道，改善農業轉移人口的居住條件。在保障房政策上，應設置一定的門檻條件，防止市民化人口“低端鎖定”，把條件較成熟的群體逐步納入城鎮公積金和住房保障體系。

(三)空間有序

所謂空間有序，就是按照全省生產力布局和地區承載力，結合農業轉移人口的定居地意愿，分區域、有重點地促進人口在不同地區、不同等級城鎮間合理布局、協調發展。

1.引導向重點開發區域集聚。從主體功能區規劃看，重點開發區域的資源環境承載能力較強，是承載人口和產業的重點區域。在空間上，主要以沿海平原地區和內陸丘陵盆地地區為重點，依靠產業牽引，通過配套區域性人口引導政策，推動農業轉移人口的遷移集聚。

2.把都市區內的中小城市和中心鎮作為突破口。縣城和中心鎮既具城市功能特點，又有廣大農村腹地，能夠以較高的區域認同、較低的轉化成本推進市民化，是推進就地就近城市化的主體。尤其是都市區內的中小城市，大多處于城市化加速期，在區域通勤能力不斷提升的前提下，通過承載中心城市的部分產業轉移和功能外溢，可以吸納相當數量的農業轉移人口。從農業轉移人口的定居地意愿來看，未來打算定居在縣 (市)城區和小城鎮，分別占37.7%和30.2%，總體占比較大。因此，建議以發展快、人口吸納能力強的中小城市和中心鎮為突破口，加快農業轉移人口的集聚和轉化。

3.適當提高大城市農業轉移人口市民化的門檻條件。由于人口基數較大、發展相對成熟，大城市環境承載力已較為有限，產業轉型發展、城市品質提升客觀要求遴選優質人力資本。而從農業轉移人口的主觀定居意愿看，受到生活成本高、生活便利度低等因素影響，僅有14.8%的人傾向于在省會城市和計劃單列市定居。因此，建議按照“調整存量、控制增量”的思路，優先推進素質較高的存量農業轉移人口市民化，逐步倒逼低素質農業轉移人口隨產業向外轉移，避免大城市人口要素過度飽和。

(四)時間有序

所謂時間有序，是結合農業轉移人口期望落戶城鎮的時間意愿，以及規劃和政策制定實施的主要期限，綜合得出大體的市民化時序安排。

1.到2015年，基本完成市民化的公共服務配套設計和區域調控體系，推動有能力、有意愿群體率先市民化即到“十二五”期末，建立具有一定準入條件的市民化評價體系，教育、醫療、文化等公共服務領域完成相應的改革設計。按照空間指引要求，各級城市因地制宜地建成市民化評價細則和操作體系。對于基礎條件好、社會貢獻大、緊缺型人才等群體，可以率先實現市民化。

2.到2020年，形成完善的市民化體制機制，基本實現符合條件的農業轉移人口無障礙市民化。即關鍵性制度改革取得突破性進展，各項城市公共服務基本實現常住人口全覆蓋，農業轉移人口市民化基本消除制度壁壘，城市化率進一步提高、城市化質量顯著提升。

四、推進農業轉移人口市民化的重點舉措

按照“四個有序”的基本思路，考慮農業轉移人口市民化的復雜性、漸進性和長期性，建議采取以下四方面重點舉措有序推進農業轉移人口市民化進程。

(一)深化完善“居住證+積分制”管理措施

1.建立市民化的準入導向。受資源環境、城市設施建設、財政能力等條件限制，農業轉移人口不能大規模、無限制擴張，經濟發展方式的轉變也要求更關注人力資本質量的提升，建議通過行政和市場相結合的方式，建立適當的門檻條件。一是就業需求準入。通過加大產業結構調整力度，降低對普通勞動力的過分依賴，提高對高素質勞動力的定居吸引。二是居住時間準入。通過建立“居住證”制度，并配套基本服務年限，刪減不穩定性高、流動性大的群體，吸引地方認同感強的群體落戶。三是社會貢獻準入。通過建立“積分制”評價體系、配套相應的服務待遇，衡量農業轉移人口的社會和個體價值，建立長期穩定的發展預期，提高績優型農業轉移人口的社會回報。四是道德誠信準入。設立具有合法住所、合法職業、按時繳納社保等市民化要求，對違法違規行為進行打擊和抵制，形成自治、自律的市民化氛圍。

2.建立積分評價與保障配套體系。一是建立“重點優先、逐步推廣”的積分評價體系。按照“人群有序”和“領域有序”方案，考慮領域可操作程度先易后難、人群素質先高后低的基本要求，加快制定積分制管理政策，將達到相應分值、條件較成熟的農業轉移人口率先納入城鎮居民的基本公共服務體系，逐步推進城鎮基本公共服務覆蓋更多的常住人口。二是建立“保基本、可升級”的保障服務體系。適度降低基本普適性公共服務的享受門檻，適當延伸服務內容和保障層級，與積分制的具體分值水平相掛鉤，實行動態化管理，形成可升級、可預期的梯度福利待遇體系。

3.建立省級和地方的聯動積分制。積分評價體系由省級指標和各市自定指標兩部分組成。省級積分評價體系為基礎性評價，省內可流通、可接續;在此基礎上，各地依據當地就業崗位、公共服務和財政狀況等因素，制定差異化的積分細則。對人口高密度區域，要提高同等市民化待遇的積分要求，引導人口適當外遷;對中小城市地區，要適當降低積分要求，促進人口集聚。同時，研究制定不同地區間的積分轉換渠道，引導農業轉移人口在各級城市的可控、可承載范圍內有序轉移。

(二)積極推進就地就近市民化

1.實行差別化的落戶指導。加快戶口遷移制度、城鄉統一登記制度、居住證制度“三項改革”，根據地方的發展需求和吸納實力，結合各地積分評價體系，按照“先本地本省，后外地外省”的導向，因地制宜地指導農業轉移人口落戶城鎮。先著力消化本地存量，重點考慮舉家外出、市民化意愿強、具有較高職業技能和穩定工作經歷的本地中青年農業轉移人口;有條件地幫扶具備一定技能水平但有一定流動性的新生代農業轉移人口，提供培訓提升和平等就業機會，改善公共服務，使有意愿、有能力的外地農業轉移人口與城鎮居民享有同等待遇，逐步實現市民化;對中年以上的第一代農業轉移人口，鼓勵其返鄉創業和再就業，就近就地實現市民化。

2.以產業優化布局引導人口就近轉移就業。推進中心城市與周邊區域在產業鏈上的垂直分工和周邊區域以特色產業為主導的橫向分工，逐步推動高新技術產業、資金密集型產業和勞動密集型產業在各級城市間的均衡發展，形成城市間產業分工體系和資源流通整合體系。強化中心城市的高端要素集聚功能，吸引優質勞動力資源定居城市，外溢部分就業技能水平較低的農業轉移人口;提升中小城市的產業發展水平，增強小城鎮的公共服務和居住功能，優化中小企業的創新發展和就業環境，提高對周邊區域農業轉移人口的就業吸納能力，引導不同素質條件的農業轉移人口就近在不同等級城市間合理流動。

3.分階段推進社會福利的公平共享。著力消除同一設區市內城鄉間、地區間的教育服務差異，提高公辦教育經費對當地農業轉移人口子女教育的投入，通過政府購買服務、民辦公助等方式，優先保障本市農業轉移人口接受公平義務教育的權利，逐步推進有條件的外地農業轉移人口子女享受市民同等教育權利。按照先本地、后外地的思路，優先將本地的農業轉移人口納入城市社區醫療衛生服務體系，探索較為靈活的醫療保險改革辦法，統籌設區市內的各種醫療和養老保險制度和基金使用。探索多種途徑解決不同水

平的農業轉移人口的住房保障問題，給予有能力、有意愿的本地農業轉移人口與城市居民同等住房政策待遇，享受首次置業優惠政策，享受住房公積金待遇。對于無力購房且達到一定條件的農業轉移人口，給予本地居民同等的公共租賃房、廉租房等保障房支持政策。

(三)著力構筑都市區交通與人口、產業一體化發展格局

1.將都市區內的中小城市和小城鎮打造成集聚人口和產業的主要載體。從當前情況看，大城市尤其是特大城市人口和產業壓力過重，而相對偏遠區域城鎮對人口和產業的吸引力又不足，如果交通條件完善，都市區內的中小城市和小城鎮集聚人口和產業的潛力較大，可以成為農業轉移人口市民化的主平臺。除了構建便捷高效的交通網絡，提高區域通勤水平外，需要著力打破行政區劃壁壘，由市場決定資源配置，按照“研發在中心城市、制造在周邊區域，孵化在中心城市、轉化在周邊區域”的產業市場分工規律，深化都市區內中心城市與周邊區域的產業垂直分工，以及周邊區域各類城鎮之間的產業水平分工，逐步建成一批工業強縣、工業強鎮和工業強區，一批旅游休閑小鎮、生活宜居小鎮，引導農業轉移人口隨產業在都市區范圍內就業生活。另外，要加快建立都市區公共服務資源共享機制，推動中心城市公共服務“功能下沉”，切實提高周邊中小城市和小城鎮的人居吸引力。

2.加快建設和完善都市區交通網絡。加快規劃建設便捷的交通網絡是實現中心城市人口和產業順利向周邊區域疏散的前提條件，是以“時間”換“空間”的重大舉措。從都市區內城際聯系看，要將人口、產業、城鎮和交通統籌規劃，加快構筑交通流量較大區域的城際軌道交通，帶動沿線中小城市開發，形成若干以軌道交通站點為核心的集聚區域。從中心城市內部交通組織看，要著重解決多種運輸方式的換乘銜接和車輛停放問題，實現大型交通樞紐“零距離換乘”，增強中心疏解和轉運能力。從中小城市和小城鎮的交通建設看，重點要與城市布局的前瞻性研究相結合，規劃建設結構合理的城市道路網絡，增強與區域性交通線網對接聯系，提高城際通勤效率。

(四)研究部署若干配套改革試點

加快農業轉移人口市民化重點領域和關鍵環節的改革試點，探索共性經驗和有益做法，成熟一批，推廣一批，逐步破解市民化進程中的難點問題。一是城鄉戶籍制度改革試點。以戶籍制度改革試點為突破口，探索理清城鄉戶籍制度的附著利益體系，以城鄉一體化為導向，在城鄉戶口遷移制度、城鄉統一登記制度、居住證制度改革，以及原城鄉戶籍福利待遇體系的轉換制度設計上作出探索，為城鄉戶籍制度改革積累經驗。二是農村土地產權制度改革試點。推進農村土地使用制度創新試驗試點，探索在宅基地置換、農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，農村產權流轉交易市場建設等領域的改革經驗。三是都市區農業轉移人口就地就近市民化建設試點。以大都市區為試點，推進都市區在基本公共服務、社會保障體系、城鄉土地配置等方面的一體化建設，為區域內的就地、就近市民化提供改革經驗。四是農業轉移人口城市融入建設試點。以“人口倒掛”地區為重點，結合智能城市建設和信息化管理，探索已經在城市務工生活的農業轉移人口，在服務管理、社會參與、文化建設等方面的有益經驗和做法。

五、關于有序推進農業轉移人口市民化體制政策頂層設計的幾點建議

有序推進農業轉移人口市民化關系中央和地方、城市和農村、農民和市民、遷出地和遷入地等多方主體利益，涉及土地、就業、教育、社會保障、公共服務、住房、財稅體制等諸多重要改革事項，一些重大改革事項迫切需要中央頂層設計，一些關乎各主體切身利益的政策制度，也需在國家支持下，因地制宜、創新設計、配套實施。建議國家層面重點關注和著力解決“一項根本制度改革、兩個關鍵配套機制、三類統籌推進政策”的頂層制度安排，為有序推進實現農業轉移人口市民化創造良好的體制政策環境。

(一)穩妥推進一項根本性制度改革

即農村產權制度改革。土地對農民具有生產資料和社會保障的雙重功能，是農民最重要資產、最大的利益。針對農業轉移人口顧慮遷出地土地權益“進城不落戶”的問題，建議在各地試點經驗的基礎上，以農村土地管理制度改革為突破口，推進農民財產權利市場化和城鄉要素平等交換的進程，推動城鎮戶籍準入與土地權利分離，賦予農民更多的財產權利和土地財產處置權。加快土地確權、賦權進程，在優先推進農村宅基地確權認證基礎上，建設全國統一、城鄉統一的土地流轉市場，試點探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。探索建立農村產權交易市場，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度，探索進城落戶農民承包地流轉和宅基地退出機制，建立農民工享受城鎮保障性住房與農村宅基地退出掛鉤的機制，讓農民在自愿基礎上探索財產轉讓的多種方式，帶著“可變現”資產進城。

(二)加快建立兩個關鍵配套機制

即財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤的機制、城鎮建設用地與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。

1.建立財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制。加快完善流入地吸納人口的激勵機制，按照常住人口確定各級財政分成，逐步調整各級政府財政分配關系。探索建立農業轉移人口專項資金轉移支付制度，提高城鎮基本公共服務支出中央分擔比例;對于吸納異省農業轉移人口較多省份承擔的醫療衛生、義務教育、就業培訓、基本養老、保障性住房、基礎設施擴容和公共服務投入等相關事權，加大轉移支付力度予以財力匹配，盡量做到按實有人口數進行分配、轉移和保障，實現各項公共服務的“人頭”經費“費隨人轉”，提高流入城市吸引人口定居的動力。

2.建立城鎮建設用地與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。在嚴格供給城市建設用地供應、嚴格保護耕地總量不減少和質量不降低、嚴格保障農民合法權益的基礎上，加快探索城鎮建設用地與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤的機制。對于吸納異省農業轉移人口較多的遷入地城鎮，根據吸納農業轉移人口的數量，適度增加建設用地供給。對于吸納本行政區域的農業轉移人口，在城鄉建設用地總量不增加的基礎上，建立完善農民宅基地、鄉鎮企業用地、村落公用地等農村集體建設用地權益流轉交易市場，引導和規范農村集體經營性建設用地入市，實現城鎮建設用地與農村建設用地“增減掛鉤”。

(三)創新制定三類統籌推進政策

即“全國統籌”的與戶籍改革配套同步實施的社保關系跨省續接聯動政策、“城鄉統籌”的進城落戶農民納入城鎮住房保障體系政策、“社會統籌”的各類資本共同參與市政建設和公共服務設施建設運營政策。

1.制定與戶籍改革配套同步的社保關系跨省續接的聯動政策。理順中央和地方事權關系，盡快修改《戶口登記條例》，加快戶籍立法進程，進一步明確進城農民和取消戶口性質劃分后農民在城鄉的兩地權益，修訂與改革方向相悖的政策法規。加快戶口遷移制度、城鄉統一登記制度、居住證制度“三項改革”，打通本外地居民、城鄉居民身份轉換通道。在實現省級統籌的基礎上，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，并進一步完善跨省市人員其他保險關系的轉移和接續辦法，實現全國統籌，使得社保等人口流動背后的福利能夠實時實地轉移;適度降低費率和單位參保比例，讓農民工能在同等條件下參加城鎮職工社會保險，實現同工同酬，提高參保率。鼓勵進城務工人員參加城鎮居民基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加城鎮居民基本醫療保險。

2.制定進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系相關支持政策。在土地指標、建設規劃調整和轉移支付等方面給予地方政府支持，鼓勵各地政府給予有能力、有意愿的農民工城市居民同等住房政策待遇，享受首次置業優惠政策，享受住房公積金待遇、享受住房補貼待遇。對于無力購房且達到一定條件的進城農民工給予本地居民同等的公共租賃房、廉租房等保障房支持政策。

3.制定吸引各類社會資本共同參與市政設施、保障房和公共服務設施建設運營的激勵政策。建立社會資本共同參與分擔的政策體系。支持有條件的地方政府根據需要發行市政債;利用資金支持和稅收優惠等措施，探索鼓勵各類投資主體共同參與市政公用事業建設、基礎設施、政策性住房建設的實施辦法，對于有穩定收益的市政基礎設施項目建設鼓勵公共基金參與;鼓勵和引導民間資本進入社會事業領域，參與發展醫療事業、教育和社會培訓。

1.田明:《農業轉移人口空間流動與城市融入》，《人口研究》2013年第4期。

2.陳前虎、楊萍萍:《農民工市民化意愿影響因素的實證研究:以浙江省為例》，《浙江工業大學學報 (社會科學版)》2012年第3期。

3.張國勝、陳瑛:《社會成本、分攤機制與我國農民工市民化:基于政治經濟學的分析框架》，《經濟學家》2013年第1期。

4.朱宇:《戶籍制度改革與流動人口在流入地的居留意愿及其制約機制》，《南方人口》2004年第3期。

5.馮奎:《農民工城市融人實踐分析與政策選擇》，《首都經濟貿易大學學報》2011年第2期。

6.李丹、李玉鳳:《新生代農民工市民化問題探析:基于生活滿意度視角》，《中國人口.資源與環境》2012年第7期。

7.劉曄、劉于琪、李志剛:《“后城中村”時代村民的市民化研究:以廣州獵德為例》，《城市規劃》2012年第7期。

8.浙江省統計局:《2013年浙江省人口變動抽樣調查主要數據公報》，浙江省統計局網站，2014年3月6日。

9.潘家華、魏后凱:《城市藍皮書:中國城市發展報告No.6:農業轉移人口的市民化》，社會科學文獻出版社2013年版。

10.浙江省發展規劃研究院課題:《浙江農業轉移人口市民化問題研究》，2014年。

11.任映紅、羅科萍:《城郊農民市民化的多重阻滯和推進路徑》，《浙江學刊》2013年第2期。

12.浙江省人民政府研究室課題組:《城市化進程中失地農民市民化問題的調查與思考》，《浙江社會科學》2003年第4期。

13.文軍:《“被市民化”及其問題:對城郊農民市民化的再反思》，《華東師范大學學報:哲學社會科學版》2012年第4期。

責任編輯:李 蕊、方 虹

黃 勇，浙江省發展和改革委員會副主任、浙江省發展規劃研究院院長、研究員;